STABILIREA VALORII DESPAGUBIRILOR - Sesizarea a fost admisa de Inalta Curte, iar decizia luata este obligatorie (Document)

Lumea Banilor prezinta Decizia 78/2021 prin care Inalta Curte de Casatie si Justitie-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a luat in discutie sesizarea Curtii de Apel Cluj.
Concret, Curtea de Apel Cluj - Sectia I civila a dispus sesizarea instantei supreme, in temeiul dispozitiilor art. 519 din Codul de procedura civila, in vederea pronuntarii unei hotarari prealabile cu privire la urmatoarea chestiune de drept:
-dispozitiile art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, necesara realizarii unor obiective de interes national, judetean si local, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 255/2010), astfel cum a fost modificata prin Legea nr. 233/2018 pentru modificarea si completarea Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, necesara realizarii unor obiective de interes national, judetean si local (Legea nr. 233/2018), se interpreteaza in sensul ca valoarea despagubirilor se stabileste exclusiv prin raportare la expertizele intocmite si actualizate de camerele notarilor publici la momentul transferului dreptului de proprietate sau vor fi avute in vedere si criteriile prevazute de art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, republicata, cu completarile ulterioare (Legea nr. 33/1994)?.
In urna analizarii cauzei, judecatorii supremi au admis sesizarea.

Iata decizia Inaltei Curti:

“Admite sesizarea formulata de Curtea de Apel Cluj - Sectia I civila privind pronuntarea unei hotarari prealabile si, in consecinta, stabileste ca:
In interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, necesara realizarii unor obiective de interes national, judetean si local, cu modificarile si completarile ulterioare, si ale art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, republicata, cu completarile ulterioare, in etapa judiciara a procedurii de expropriere, la determinarea cuantumului despagubirilor, dispozitiile art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010 se interpreteaza extensiv, in sensul ca se tine seama atat de ‘expertizele intocmite si actualizate de camerele notarilor publici, la momentul transferului dreptului de proprietate’, cat si de criteriile legale prevazute de dispozitiile art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994.
Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedura civila”.

Iata pasaje din decizia Inaltei Curti, pe care o atasam integral la finalul articolului:

“ Obiectul intrebarii prealabile il constituie:

• art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010, potrivit cu care ‘Expertii, la realizarea raportului de expertiza, precum si instanta vor tine seama de expertizele intocmite si actualizate de camerele notarilor publici, la momentul transferului dreptului de proprietate.’, si
• art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994, potrivit cu care ‘La calcularea cuantumului despagubirilor, expertii, precum si instanta vor tine seama de pretul cu care se vand, in mod obisnuit, imobilele de acelasi fel in unitatea administrativ-teritoriala, la data intocmirii raportului de expertiza, precum si de daunele aduse proprietarului sau, dupa caz, altor persoane indreptatite, luand in considerare si dovezile prezentate de acestia’.
  Autorul sesizarii supune dezlegarii instantei supreme urmatoarea chestiune de drept: ‘Dispozitiile art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010, astfel cum a fost modificata prin Legea nr. 213/1998, se interpreteaza in sensul ca valoarea despagubirilor se stabileste exclusiv prin raportare la expertizele intocmite si actualizate de camerele notarilor publici la momentul transferului dreptului de proprietate sau vor fi avute in vedere si criteriile prevazute de art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994?’.
  Asadar, problematica intrebarii adresate urmareste dezlegarea cu valoare de principiu, prin pronuntarea unei hotarari prealabile, a sferei criteriilor legale sau reperelor de determinare a cuantumului despagubirilor, acordate in etapa judiciara a procedurii exproprierii din reglementarea legii speciale, in sensul de a se stabili daca domeniul de aplicare al art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010 trebuie interpretat restrictiv si, in consecinta, limitat la reperul ‘expertizele intocmite si actualizate de camerele notarilor publici’ sau, dimpotriva, se impune a fi interpretat extensiv si, in consecinta, corelat cu criteriile legale prevazute de art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994.

Despagubiri drepte

In dezlegarea acestei chestiuni de drept trebuie pornit, pe de o parte, de la raportul de tipul lege generala - lege speciala dintre cele doua acte normative in materia exproprierii si, pe de alta parte, de la principiul fundamental al exproprierii care impune existenta unei despagubiri drepte si prealabile, pentru a ajunge mai apoi, in lumina acestor repere esentiale, la interpretarea corelata si adecvata a celor doua norme de drept vizate de instanta de trimitere, prin utilizarea in mod conjugat a metodelor de interpretare gramaticala, logica, teleologica si sistematica a reglementarii in materie, care fundamenteaza concluzia clara si lipsita de orice echivoc, potrivit careia dispozitiile art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010 trebuie interpretate extensiv.
Intr-un prim plan de analiza, subsumat raportului de tipul lege generala - lege speciala dintre cele doua acte normative, se cuvine a fi amintit ca dreptul comun in materia exproprierii este consacrat in art. 44 alin. (3) si (6) din Constitutie, art. 562 alin. (3) din Codul civil, Legea nr. 33/1994 si Hotararea Guvernului nr. 583/1994 de aprobare a Regulamentului privind procedura de lucru a comisiilor pentru efectuarea cercetarii prealabile in vederea declararii utilitatii publice pentru lucrari de interes national sau de interes local, o reglementare speciala a exproprierii fiind cuprinsa in Legea nr. 255/2010 si in Hotararea Guvernului nr. 53/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, necesara realizarii unor obiective de interes national, judetean si local, cu completarile ulterioare.
Legea speciala contine in art. 34 din cap. VIII intitulat ‘Dispozitii finale’ o norma de trimitere care prevede, in terminis, ca dispozitiile sale ‘se completeaza in mod corespunzator cu prevederile Legii nr. 33/1994, precum si cu cele ale Codului civil si ale Codului de procedura civila, in masura in care nu contravin prevederilor prezentei legi’.
Corelatia de tipul lege generala - lege speciala dintre cele doua acte normative in materia exproprierii, Legea nr. 33/1994 si Legea nr. 255/2010, a fost examinata atat de catre instanta suprema, in cadrul mecanismelor de unificare jurisprudentiala, cat si de catre Curtea Constitutionala.
Relevante sunt, in acest sens, statuarile cuprinse in Decizia nr. 44 din 14 octombrie 2019, paragrafele 65 si 66, potrivit carora: ‘65. Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica reprezinta legea generala in materie de expropriere, astfel ca trimiterea pe care Legea nr. 255/2010 o face la aceasta lege semnifica tocmai caracterul pe care legiuitorul a inteles sa il dea Legii nr. 255/2010, acela de lege speciala in materia exproprierii, aplicabila in domeniul specializat al obiectivelor de interes national, judetean si local. Ca atare, atat din expunerea de motive a Legii nr. 255/2010, din titulatura acesteia, cat si din modul in care este reglementata, din trimiterile pe care le face la incidenta altor legi care reglementeaza procedura exproprierii, rezulta fara putinta de tagada ca prevederile sale se circumscriu exclusiv scopului realizarii unor obiective de interes national, judetean si local derulate in cadrul unor proceduri de expropriere pentru cauza de utilitate publica ()’.

Raportul dintre cele doua legi concurente

Referiri la raportul dintre cele doua legi concurente se regasesc si in deciziile Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 31 din 2 martie 2020, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 539 din 23 iunie 2020, paragraful 100, potrivit caruia ‘() In privinta aspectelor nereglementate, legea speciala se completeaza cu legea generala, acesta fiind sensul in care trebuie interpretat art. 34 din Legea nr. 215/2010 ()’, ori nr. 51 din 22 iunie 2020, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 796 din 31 august 2020, paragraful 135, potrivit caruia ‘Daca legea speciala are norme proprii, care acopera in intregime problema de drept aflata in examinare, aplicarea dispozitiilor art. 34 din Legea nr. 255/2010 nu este necesara’.
Ad similis, instanta de contencios constitutional a statuat in considerentele Deciziei nr. 67 din 21 februarie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 581 din 20 iulie 2017, paragraful 15, dupa cum urmeaza: ‘Curtea retine ca Legea nr. 33/1994 reprezinta cadrul normativ general in materie de expropriere, in timp ce Legea nr. 255/2010 constituie reglementarea speciala in materie de expropriere atunci cand aceasta masura este dispusa in vederea realizarii unor obiective specifice de interes national, judetean si local, astfel cum acestea sunt stabilite in art. 1 din lege. Caracterul special al reglementarii rezulta, asadar, din specificul solutiilor legislative preconizate raportate la categoria particulara de situatii vizate (. . .)’.
Intr-un al doilea plan de analiza, subsumat principiului constitutional al dreptei (si prealabilei) despagubiri in caz de expropriere, se impune cu forta evidentei argumentul ca, indiferent de caracterul general sau special al normei de drept care reglementeaza modalitatea concreta de determinare a cuantumului despagubirilor acordate, aceasta norma trebuie, in chip necesar, sa satisfaca exigenta constitutionala anterior referita, potrivit principiului despagubirii integrale a proprietarului expropriat, consacrat de intreaga reglementare interna in domeniul exproprierii.

Dispozitiile constitutionale

Aceasta intrucat, potrivit dispozitiilor art. 44 alin. (3) si (6) din Constitutie, ‘Nimeni nu poate fi expropriat decat pentru o cauza de utilitate publica, stabilita potrivit legii, cu dreapta si prealabila despagubire’, iar ‘Despagubirile prevazute de alineatele (3) si (5) se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, in caz de divergenta, prin justitie’.
Incontestabil, asadar, despagubirea dreapta si prealabila reprezinta o garantie esentiala in domeniul exproprierii, cu caracter constitutional.
Intr-o bogata jurisprudenta1 in materie, atat din reglementarea-cadru a exproprierii, cat si din cea speciala, Curtea Constitutionala a retinut ca ‘despagubirea reprezinta o compensatie pentru pierderea suferita de proprietar ori, eventual, de ceilalti titulari de drepturi reale, ca urmare a pierderii dreptului de proprietate sau a altui drept real principal asupra bunului, obiect al exproprierii’, astfel ca aceasta ‘trebuie sa fie «dreapta», in sensul de a reprezenta valoarea reala a bunului expropriat, si sa fie «prealabila», adica trebuie sa fie platita proprietarului inainte de deposedarea sa’ (Decizia nr. 395 din 1 octombrie 2013).

Nuantand aceasta statuare de principiu referitoare la dreapta despagubire, instanta de contencios constitutional a retinut in considerentele Deciziei nr. 12 din 15 ianuarie 2015, paragraful 23, urmatoarele: ‘(. . .) Rezulta ca, determinandu-se in acest fel cuantumul despagubirii, aceasta nu mai este «dreapta» in sensul art. 44 alin. (3) din Constitutie. Acest caracter inerent despagubirilor stabilite in considerarea exproprierii realizate reflecta gradul sporit de protectie pe care constituantul originar a reglementat-o in privinta dreptului de proprietate privata. De altfel, in acest sens, Curtea, prin Decizia nr. 395 din 1 octombrie 2013, a stabilit ca in materia dreptului de proprietate privata standardul national de protectie reprezentat prin art. 44 din Constitutie este superior celui prevazut de art. 1 din Primul Protocol aditional la Conventie (a se vedea, mutatis mutandis, deciziile nr. 872 si 874 din 25 iunie 2010, publicate in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 433 din 28 iunie 2010). De aceea Curtea constata contrarietatea solutiei legislative criticate in raport cu art. 44 alin. (3) din Constitutie fara a mai apela la standardul conventional in materie, acesta fiind inferior ca protectie celui national’.
In acelasi sens este si continutul paragrafului 21 din Decizia nr. 669 din 24 octombrie 2017, in care s-a retinut ca: ‘Sub acest aspect, Curtea observa, de asemenea, ca, prin Decizia nr. 67 din 21 februarie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 581 din 20 iunie 2017, paragraful 24, in considerarea art. 44 alin. (3) din Constitutie, potrivit carora «Nimeni nu poate fi expropriat decat pentru o cauza de utilitate publica, stabilita potrivit legii, cu dreapta si prealabila despagubire», a constatat ca, desi in jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat faptul ca obiective legitime, de utilitate publica, cum ar fi realizarea unor reforme economice sau de justitie sociala, pot milita pentru o indemnizatie inferioara valorii de piata a imobilului (Hotararea din 21 februarie 1986, pronuntata in Cauza James si altii impotriva Regatului Unit, paragraful 54), Curtea Constitutionala a retinut ca despagubirea trebuie sa fie justa si sa priveasca toate elementele care au cauzat aparitia prejudiciului suferit de persoana expropriata. Curtea a constatat in jurisprudenta sa [a se vedea Decizia nr. 395 din 1 octombrie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 685 din 7 noiembrie 2013] ca reglementarea interna in domeniul exproprierii este mai favorabila decat cea consacrata prin art. 1 din Primul Protocol aditional la Conventie, deoarece art. 26 din Legea nr. 33/1994 prevede ca exproprierea cuprinde valoarea «reala» a imobilului si despagubirile cuvenite proprietarului si altor persoane indreptatite, iar la stabilirea despagubirii se are in vedere pretul cu care se vand, in mod obisnuit, imobilele in aceeasi unitate administrativ-teritoriala, adica pretul de piata al acestora la momentul realizarii efective a exproprierii’.

Controul de constitutionalitate

Nu in ultimul rand, efectuand controlul de constitutionalitate al dispozitiilor art. 14 din Legea nr. 255/2010, Curtea Constitutionala a retinut in cuprinsul paragrafelor 16 si 25 din Decizia nr. 67 din 21 februarie 2017 - cu referire la exigenta constitutionala a dreptei despagubiri in caz de expropriere - ca ‘(. . .) chiar daca reglementarea speciala impune alte criterii de determinare a cuantumului despagubirii fata de cea generala in privinta terenurilor din fondul forestier national, rezultatul urmarit este acelasi, si anume ca exproprierea sa fie realizata cu o dreapta despagubire, ceea ce inseamna ca legiuitorul a dat substanta conceptului de egalitate materiala intre persoanele proprietare ale unor terenuri care fac parte din diverse categorii de folosinta’ si ca ‘25. () Indiferent de scopul pentru care au fost expropriate terenurile, de categoria de folosinta a acestora sau de natura obiectivelor care urmeaza a fi edificate pe terenurile expropriate, statul trebuie sa acorde o dreapta despagubire care se determina luand in considerare criterii specifice fiecarei categorii de terenuri ()’.
Revenind, in lumina acestor repere esentiale de analiza, la continutul normativ al celor doua texte de lege vizate de intrebarea prealabila, se impune deductia, logica si necesara, potrivit cu care dispozitiile art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010 au, asemenea actului normativ caruia ii sunt integrate, un caracter special, conferit de domeniul specializat al obiectivelor de interes national, judetean si local si de solutia legislativa privind instituirea unui cadru juridic simplificat, potrivit dispozitiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 24/2000), fara insa a avea si un caracter derogator de la imperativul dreptei despagubiri, garantie consacrata de intreaga reglementare-cadru in domeniul exproprierii din dreptul intern, care este mai favorabila decat cea consacrata prin art. 1 din Primul Protocol aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, astfel cum s-a retinut in jurisprudenta instantei de contencios constitutional.
Drept urmare, in baza normei de trimitere din cuprinsul art. 34 al legii speciale, dispozitiile art. 22 alin. (6) se completeaza in mod corespunzator cu cele generale cuprinse in art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994.
Compatibilitatea si complementaritatea dispozitiilor art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010 si ale art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994, aflate intr-o corelatie de tipul norma speciala - norma generala, sunt nu doar justificate, ci, mai mult decat atat, impuse de principiul fundamental anterior evocat, intrucat efectivitatea unei atari garantii constitutionale nu ar putea fi asigurata, in cazul stabilirii valorii despagubirilor pentru bunuri expropriate ce fac parte din domeniul specific de reglementare al legii speciale, decat prin luarea in considerare atat a reperului legal introdus in norma speciala (expertizele intocmite si actualizate de camerele notarilor publici), cat si a criteriilor stipulate de norma generala continuta de art. 26 alin. (2), finalitatea unica urmarita fiind aceea a determinarii si acordarii unei despagubiri "drepte".

Interpretarea normelor

Concluzia interpretarii extensive a normei speciale, in corelatie cu norma generala, in sensul aratat anterior, care asigura sfera corecta de repere/criterii legale pentru determinarea cuantumului despagubirilor acordate in etapa judiciara a procedurii de expropriere, este fundamentata de o interpretare adecvata si corelata a normelor juridice relevante, prin utilizarea in mod conjugat a metodelor de interpretare gramaticala, logica, teleologica si sistematica, expusa in cele ce succeda.
In acest punct se cuvine a aminti ca interpretarea extensiva este impusa de concluzia ca intre formularea literara (lingvistica) a normei civile si continutul real al acesteia nu exista o concordanta deplina si perfecta, in sensul ca formularea lingvistica este prea restrictiva fata de intelesul mai larg ce trebuie atribuit textului interpretat, deoarece, in aceste cazuri, lex dixit minus quam voluit. La baza acestei forme de interpretare sta prezumtia vointei tacite a legiuitorului, in sensul ca nu a avut nicio intentie de a restrange aplicabilitatea textului doar la cazurile expres prevazute.
Din perspectiva interpretarii gramaticale, sub aspectul analizei semantice a termenilor folositi de legiuitor, este de observat utilizarea locutiunii ‘vor tine seama de’, al carei inteles curent din limba romana, in acord cu cerinta prevazuta de art. 36 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, este acela de a tine cont de ceva, a avea in vedere ceva.
Or, un atare stil de redactare a textului de lege nu permite concluzia restrictiva a limitarii sferei de repere sau de criterii legale pentru determinarea valorii despagubirilor, printr-o preluare automata a calculului din expertizele intocmite si actualizate de camerele notarilor publici.
Dimpotriva, expresia folosita de legiuitor in cazul art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010 are valentele unei dispozitii integratoare, iar nicidecum restrictive, de excludere a criteriilor prescrise de norma generala.
De altfel, atunci cand legiuitorul a dorit sa stabileasca grila notariala drept criteriu legal obligatoriu pentru stabilirea valorii reale a unui imobil, a folosit o exprimare neechivoca, precum este cazul, exempli gratia, al dispozitiilor art. 21 alin. (6) din Legea nr. 165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist in Romania, cu modificarile si completarile ulterioare, potrivit carora ‘Evaluarea imobilelor pentru care se acorda despagubiri se exprima in puncte si se face prin aplicarea grilei notariale ()’, ratiunea textului de lege fiind insa una diferita.
Este totusi real caracterul imperfect al normei in dezbatere, cauzat de stilul defectuos de redactare a textului de lege in privinta regulilor gramaticale (absenta particulei ‘si’), o formulare de genul ‘vor tine seama si de’ fiind una dezirabila.
Din perspectiva interpretarii logice se cuvine remarcat faptul ca reperul expertizelor intocmite si actualizate de camerele notarilor publici este utilizat, intr-adevar, in etapa administrativa a procedurii de expropriere, condusa de catre expropriator, pentru evaluarea imobilului expropriat, potrivit dispozitiilor art. 5 alin. (1) si ale art. 11 alin. (8) din Legea nr. 255/2010.

Grila notariala

Aceasta evaluare a proprietatilor imobiliare prin raportare la grila notariala este una estimativa, realizata in termeni generali, care tin seama de criterii mai largi, vizand unitatea administrativ-teritoriala in care sunt situate si categoria de folosinta, iar nu de caracteristicile fiecarui imobil, care constituie in mod real criteriile in functie de care se realizeaza evaluarea concreta a acestora.
Insa, odata declansata etapa judiciara a procedurii de expropriere, de catre expropriatul nemultumit de cuantumul despagubirilor astfel stabilite, instanta are de analizat, in limitele investirii, daca despagubirile reflecta valoarea de circulatie a bunului si acopera inclusiv prejudiciul produs prin expropriere.
Cu alte cuvinte, evaluarea prin raportare la grila notariala, realizata in faza administrativa a exproprierii, nu mai poate fi aplicata tale quale in faza jurisdictionala, declansata de expropriatul nemultumit, prin formularea contestatiei puse la indemana sa de dispozitiile art. 22 din Legea nr. 255/2010.
A admite contrariul si a accepta teza preluarii mecanice a acestui mod de calcul, bazat exclusiv pe un reper caruia legea nu-i confera nici unicitate si nici preferabilitate, ar insemna prejudicierea sau chiar golirea de continut a dreptului la contestatie in instanta recunoscut expropriatului nemultumit de cuantumul despagubirii, precum si nesocotirea sau lipsirea de orice efect a intregii proceduri legale de solutionare a contestatiei si a garantiilor care o insotesc, dreptul de acces la justitie devenind, in consecinta, unul teoretic si iluzoriu.
Mai mult decat atat, apare lipsita de orice logica juridica constituirea unei comisii compuse din 3 experti, pentru realizarea unei lucrari de specialitate a carei dificultate sa fie rezumata la un simplu calcul aritmetic, dar care sa genereze potentiale efecte negative in privinta costurilor si a duratei procedurii judiciare.
Un argument suplimentar in combaterea tezei interpretarii restrictive a textului art. 22 alin. (6) este acela ca, reductio ad absurdum, valoarea reala a imobilelor expropriate din cadrul unei unitati administrativ-teritoriale ar fi uniforma, indiferent de caracteristicile proprii ale fiecaruia (cu titlu de exemplu, localizare, utilitati, servituti, cai de acces, front stradal, modalitate de exploatare propriu-zisa), ceea ce nu poate fi rational admis.
Din perspectiva interpretarii teleologice trebuie observat faptul ca dispozitiile art. 22 alin. (6) au fost introduse prin Legea nr. 233/2018.
In forma anterioara a legii speciale, art. 22 - consacrat actiunii in justitie, adica etapei judiciare a procedurii exproprierii declansate de expropriatul nemultumit de cuantumul despagubirii - continea in cuprinsul alin. (3), in terminis, o norma de trimitere2 la dispozitiile legii generale, ceea ce, in mod firesc, a facilitat aparitia unei jurisprudente consecvente si consolidate, in sensul retinerii ca, la stabilirea cuantumului despagubirilor, trebuie avute in vedere criteriile reglementate de art. 26 si 27 din Legea nr. 33/1994, vizand pretul cu care se vand, in mod obisnuit, imobilele de acelasi fel, precum si daunele aduse proprietarului.
In forma anterioara adoptarii Legii nr. 233/2018, art. 22 alin. (3) avea urmatorul continut: ‘Actiunea formulata in conformitate cu prevederile prezentului articol se solutioneaza potrivit dispozitiilor art. 21-27 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, in ceea ce priveste stabilirea despagubirii’.

Urmarind, in scopul decelarii vointei legiuitorului, parcursul legislativ al Legii nr. 233/2018, se cuvine a fi remarcat faptul ca norma juridica vizata de instanta de trimitere a format obiectul unui amendament, propus si adoptat de forul legislativ, din a carui expunere de motive rezulta cu claritate atat contextul, cat si scopul urmarit de legiuitor la edictarea normei.

Interventie legislativa

Este vorba despre o interventie legislativa in scopul de a da efecte depline deciziilor Curtii Constitutionale nr. 12 din 15 ianuarie 2015 si nr. 380 din 26 mai 2015, prin care s-a constatat neconstitutionalitatea unor texte de lege, art. 9 teza a doua din Legea nr. 198/2004 privind unele masuri prealabile lucrarilor de constructie de drumuri de interes national, judetean si local, cu modificarile si completarile ulterioare, si art. 22 alin. (3) din Legea nr. 255/2010, raportat la sintagma ‘la data intocmirii raportului de expertiza’ cuprinsa in dispozitiile art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994, intrucat momentul transferului dreptului de proprietate, in aplicarea prevederilor din legile speciale, este altul decat momentul transferului dreptului de proprietate in procedura de expropriere derulata prin aplicarea prevederilor Legii nr. 33/1994.
O referire sintetica la argumentele de neconstitutionalitate este realizata in cuprinsul paragrafului 18 din Decizia Curtii Constitutionale nr. 669 din 24 octombrie 2017, potrivit cu care ‘Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea observa ca, prin Decizia nr. 380 din 26 mai 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 527 din 15 iulie 2015, pe care o invoca autorii prezentei exceptii de neconstitutionalitate in motivarea acesteia, Curtea a constatat ca dispozitiile art. 22 alin. (3) din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, necesara realizarii unor obiective de interes national, judetean si local, raportate la sintagma «la data intocmirii raportului de expertiza» cuprinsa in dispozitiile art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, sunt neconstitutionale. Pentru a ajunge la aceasta concluzie, Curtea a apreciat ca valoarea bunului expropriat nu poate fi alta decat cea stabilita la momentul contemporan realizarii transferului dreptului, finalitate urmarita atat prin Legea nr. 33/1994, cat si prin jurisprudenta Curtii Constitutionale. Curtea a retinut ca aplicarea tale quale, in ipoteza determinarii cuantumului despagubirii prevazute de Legea nr. 255/2010, a dispozitiilor art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994, respectiv sintagma «la data intocmirii raportului de expertiza», genereaza o situatie juridica ce se abate de la aceasta finalitate, in sensul ca expertiza judiciara dispusa nu reflecta valoarea bunului de la momentul contemporan realizarii transferului dreptului, ci o valoare de la un moment ulterior care nu este cert. In consecinta, despagubirea stabilita prin raportare la momentul intocmirii raportului de expertiza, adica in cursul procesului, nu este «dreapta» (nu are un caracter just) deoarece cuantumul ei nu este contemporan momentului transferului dreptului de proprietate, solutie de principiu cu valoare constitutionala’.
Asadar, interventia legislativa operata in anul 2018 a fost justificata de un scop circumscris unui alt reper al algoritmului de calcul al despagubirilor decat cel vizat de autorul sesizarii in dezbatere, fiind vorba despre reperul temporal, bine delimitat, al datei transferului dreptului de proprietate care, dupa cum este cunoscut, in conceptia legii speciale opereaza de drept la data emiterii actului administrativ de expropriere de catre expropriator, ulterior consemnarii sumelor aferente despagubirii.

Stabilirea despagubirilor

Drept urmare, din unghiul de analiza al celorlalte repere avute in vedere la stabilirea despagubirilor, altele decat reperul temporal anterior mentionat, solutia legislativa introdusa prin Legea nr. 233/2018 nu si-a propus sa se indeparteze de la intreaga filozofie a legiuitorului roman in materie de dreapta (si prealabila) despagubire in caz de expropriere, care isi afla plenara expresie in criteriile legale de cuantificare consacrate de norma generala din Legea nr. 33/1994.
De altfel, nici nu ar fi putut introduce o atare derogare, decat cu nesocotirea si chiar golirea de substanta a principiului constitutional al dreptei despagubiri.
Din perspectiva interpretarii sistematice prezinta relevanta considerentele inserate in cuprinsul paragrafelor 20 si 21 din Decizia nr. 669 din 24 octombrie 2017 a Curtii Constitutionale, in care s-au retinut urmatoarele:
‘20. Curtea constata ca nu pot fi retinute aceste critici de constitutionalitate, intrucat legiuitorul a dat pe deplin expresie conditiei impuse de dispozitiile art. 44 alin. (3) din Constitutie potrivit careia despagubirea pe care statul este obligat sa o plateasca pentru imobilele expropriate trebuie sa fie dreapta, adica stabilita in mod just, la valoarea reala a acestora. Astfel, aceasta exigenta este exprimata in mod inechivoc in textul art. 26 alin. (1) din Legea nr. 33/1994, care precizeaza ca «despagubirea se compune din valoarea reala a imobilului si din prejudiciul cauzat proprietarului sau altor persoane indreptatite». Criteriul in baza caruia se va calcula cuantumul despagubirilor, care genereaza nemultumirea autorilor exceptiei, este prevazut de art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994 ca fiind pretul cu care se vand, in mod obisnuit, imobilele de acelasi fel in unitatea administrativ-teritoriala, la data intocmirii raportului de expertiza, la care se adauga si valoarea daunelor aduse proprietarului sau, dupa caz, altor persoane indreptatite.
Or, Curtea retine ca aceasta este modalitatea care reflecta in maniera cea mai obiectiva valoarea reala a bunului imobil expropriat, fiind stabilita prin comparatie cu preturile efective cu care imobile similare s-au vandut, preturi negociate in mod liber intre vanzator si cumparator, dovedite prin contractele de vanzare-cumparare autentificate de notarul public. Asadar, legiuitorul roman nu a fixat in mod arbitrar un anumit prag valoric sau alte reguli restrictive, ci a dat prevalenta realitatii pietei imobiliare, tocmai pentru a oferi proprietarului expropriat sansa de a obtine, in procedura exproprierii, acelasi pret pe care l-ar fi obtinut daca, din proprie vointa, ar fi ales sa vanda imobilul in cadrul unor raporturi juridice de drept privat.
Sub acest aspect, Curtea observa, de asemenea, ca, prin Decizia nr. 67 din 21 februarie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 581 din 20 iunie 2017, paragraful 24, in considerarea art. 44 alin. (3) din Constitutie, potrivit carora «Nimeni nu poate fi expropriat decat pentru o cauza de utilitate publica, stabilita potrivit legii, cu dreapta si prealabila despagubire», a constatat ca, desi in jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat faptul ca obiective legitime, de utilitate publica, cum ar fi realizarea unor reforme economice sau de justitie sociala, pot milita pentru o indemnizatie inferioara valorii de piata a imobilului (Hotararea din 21 februarie 1986, pronuntata in Cauza James si altii impotriva Regatului Unit, paragraful 54), Curtea Constitutionala a retinut ca despagubirea trebuie sa fie justa si sa priveasca toate elementele care au cauzat aparitia prejudiciului suferit de persoana expropriata. Curtea a constatat in jurisprudenta sa (a se vedea Decizia nr. 395 din 1 octombrie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 685 din 7 noiembrie 2013) ca reglementarea interna in domeniul exproprierii este mai favorabila decat cea consacrata prin art. 1 din Primul Protocol aditional la Conventie, deoarece art. 26 din Legea nr. 33/1994 prevede ca exproprierea cuprinde valoarea «reala» a imobilului si despagubirile cuvenite proprietarului si altor persoane indreptatite, iar la stabilirea despagubirii se are in vedere pretul cu care se vand, in mod obisnuit, imobilele in aceeasi unitate administrativ-teritoriala, adica pretul de piata al acestora la momentul realizarii efective a exproprierii’.
Mutatis mutandis, norma speciala din continutul art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010 referitoare la reperul expertizelor intocmite si actualizate de camerele notarilor publici nu ar fi putut fi edictata decat in spiritul exigentei constitutionale referitoare la dreapta despagubire, care sa fie stabilita in mod just la valoarea reala a bunului imobil expropriat, nefiind, in consecinta, derogatorie nici de la criteriile legale consacrate in norma generala ce are in vedere pretul de piata la momentul realizarii efective a exproprierii.

Legiuitorul a extins in mod semnificativ sfera lucrarilor de utilitate publica

De altfel, se cuvine a fi observat faptul ca, prin Legea nr. 233/2018, legiuitorul a extins in mod semnificativ sfera lucrarilor de utilitate publica ce intra in domeniul de reglementare al legii speciale, astfel incat, a fortiori, nu ar fi acceptabila teza ca, la nivel infraconstitutional, s-ar fi putut legifera intr-un sens care sa infranga principiul constitutional consacrat in art. 44 alin. (3) din Constitutie.
Aceasta intrucat principiile fundamentale care guverneaza procedura exproprierii sunt aceleasi, indiferent de cadrul normativ general sau special in materie ori de titularul (expropriator sau expropriat) care declanseaza etapa judiciara a procedurii.
Ca atare, exigenta constitutionala privind dreapta despagubire trebuie obiectivata in repere si criterii legale aflate in armonie, evitandu-se crearea unor situatii discriminatorii sau inechitati.
Drept urmare, norma speciala supusa dezlegarii instantei supreme nu este susceptibila a fi interpretata restrictiv, in varianta propusa de opinia minoritara exprimata la nivel teoretic sau jurisprudential; intelesul extensiv al textului de lege este sustinut de intreaga interpretare, corelata si adecvata, care are la baza utilizarea in mod conjugat a metodelor de interpretare gramaticala, logica, teleologica si sistematica, detaliata in cele ce preceda.
Potrivit tuturor argumentelor expuse, Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept retine ca, in etapa judiciara a procedurii de expropriere, la stabilirea cuantumului despagubirilor, dispozitiile art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010 trebuie interpretare extensiv si, in consecinta, corelate cu criteriile legale prevazute de art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994, aceasta fiind dezlegarea problemei de drept care confera pe deplin expresie principiului fundamental al exproprierii, ce impune existenta unei drepte (si prealabile) despagubiri, consacrat de art. 44 alin. (3) din Constitutie”
.
*Cititi aici integral decizia Inaltei Curti