SALARIUL ROMANILOR – Decizia Inaltei Curti: Victorie pentru angajati (Document)

Lumea Banilor prezinta Decizia 7/2021 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie condusa de Corina Corbu (foto) cu privire la sporul de risc.

Inalta Curte a fost investita prin sesizarea formulata de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Alba Iulia cu solutionarea recursului in interesul legii ce vizeaza urmatoarea problema de drept:
"Aplicarea dispozitiilor art. 120 alin. (5) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, respectiv daca personalul silvic beneficiaza de un spor de risc de 25% din salariul de baza in absenta elaborarii normelor, regulamentelor, instructiunilor si ghidurilor de bune practici, conform prevederilor art. 115 alin. (1) din aceeasi lege".

Sesizarea

Autorul sesizarii a aratat ca in practica judiciara s-au conturat doua orientari jurisprudentiale cu privire la problema de drept aflata in divergenta.

In cadrul primei orientari jurisprudentiale s-a apreciat ca art. 120 alin. (5) din Codul silvic instituie dreptul de a beneficia de sporul de risc in favoarea personalului silvic, fara a supune aplicabilitatea dispozitiei legale unei conditii sau unui termen suspensiv, aceasta dispozitie fiind suficient de clara si precisa pentru a fi aplicata chiar si in absenta legislatiei secundare la care se refera art. 115 alin. (1) din Codul silvic.

In fundamentarea primei orientari jurisprudentiale s-a aratat ca art. 120 alin. (5) din Codul silvic trebuie interpretat in sensul in care produce efecte juridice, neputand fi acceptata teza conform careia, in absenta legislatiei secundare, acest text de lege nu poate fi pus in aplicare.

Sporul este in cuantum fix de 25% si se acorda fara a fi necesara stabilirea unor praguri sau transe valorice inferioare. Sub acest aspect, s-a aratat ca ipoteza legala a normei mentioneaza personalul silvic ca fiind categoria profesionala beneficiara a acestui spor, fara sa faca alte nuantari.

Conditionarea sporului

Pe de alta parte, se arata ca trebuie sa se tina seama de faptul ca elaborarea unor astfel de acte normative prealabile trebuia facuta in termen de 12 luni de la intrarea in vigoare a Codului silvic. Or, conditionarea acordarii acestui spor salarial si in prezent, respectiv la peste 10 ani de la data adoptarii Codului silvic, ar lipsi de eficienta juridica art. 120 alin. (5) din acelasi cod.
In consecinta, autorul sesizarii arata ca sporul de 25% prevazut de art. 120 alin. (5) din Codul silvic se acorda personalului silvic in absenta elaborarii unor norme, regulamente, instructiuni, in sensul prevazut de art. 115 alin. (1) din acelasi cod.

In fundamentarea celei de-a doua orientari jurisprudentiale s-a aratat ca dispozitiile art. 120 fac parte din titlul VII al Codului silvic, avand denumirea marginala "Dispozitii tranzitorii si finale".

Din topografia textelor legale supuse interpretarii se desprinde concluzia ca art. 115 alin. (1) din Codul silvic reprezinta norma generala, in timp ce art. 120 alin. (5) din acelasi cod reprezinta norma speciala.

In context, arata autorul sesizarii, este necesara adoptarea legislatiei secundare la care face referire art. 115 din Codul silvic, prin care sa fie stabilite in concret modul de calcul al sporului de risc si categoriile de personal care desfasoara activitati ce implica acest risc.
Astfel, nerespectarea dispozitiilor art. 115 din Codul silvic nu poate fi sanctionata de instante sub forma obligarii angajatorului la executarea unei creante incerte din punctul de vedere al continutului si al limitelor sale.

Decizia Inaltei Curti:

"Admite recursul in interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Alba Iulia si, in consecinta, stabileste ca:
In interpretarea si aplicarea unitara a prevederilor art. 120 alin. (5) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, personalul silvic la care fac referire aceste dispozitii beneficiaza de un spor de risc de 25% din salariul de baza, in absenta elaborarii normelor, regulamentelor, instructiunilor si ghidurilor de bune practici, conform prevederilor art. 115 alin. (1) din aceeasi lege.
Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedura civila”.

Iata pasaje din decizia Inaltei Curti, pe care o atasam integral la finalul articolului:

"Preliminar, trebuie observat ca cele doua dispozitii sunt plasate in cadrul titlului VII al Codului silvic, ‘Dispozitii tranzitorii si finale’, iar norma de la art. 115 alin. (1) din acelasi cod care prevede ca ‘autoritatea publica centrala care raspunde de silvicultura elaboreaza, in termen de 12 luni de la intrarea in vigoare a prezentului cod, normele, regulamentele, instructiunile si ghidurile de bune practici si le aproba prin ordin al conducatorului acesteia, exercitand si controlul aplicarii lor’ are caracter general, vizeaza reglementarea de ansamblu a actului normativ si nu se refera in mod expres la drepturile cu caracter salarial.
Sporul de risc de 25% din salariul de baza este o componenta a drepturilor salariale ale personalului silvic, alaturi de indemnizatia de grad profesional, dupa cum s-a prevazut expres prin art. 22 alin. (2) din O.U.G. nr. 59/2000, si este stabilit prin lege.
Din expunerea de motive a Legii nr. 234/2019 rezulta ca intentia legiuitorului a fost aceea a recunoasterii activitatilor din domeniul silviculturii ca fiind prin natura lor indatoriri si riscuri deosebite, din cauza cresterii numarului si gravitatii agresiunilor comise asupra personalului silvic de catre cetateni surprinsi asupra unor fapte de natura contraventionala/infractionala in fondul forestier, urmate in majoritatea cazurilor de perioade lungi de spitalizare a personalului silvic sau chiar de decese, stare de pericol care a generat stimularea acestei categorii de personal prin acordarea sporului de risc.
Astfel, intr-o prima forma, sporul de risc a fost reglementat de art. 127 alin. (5) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, unde se prevedea ca: ‘Personalul silvic din cadrul autoritatii publice centrale care raspunde de silvicultura, al subunitatilor teritoriale ale acesteia, al ocoalelor silvice, beneficiaza de un spor de risc de 25% din salariul de baza’.

Prevedere modificata

Prin Legea nr. 175/2017 a fost modificata aceasta prevedere, avand urmatorul cuprins:
'(5) Personalul silvic din cadrul autoritatii publice centrale care raspunde de silvicultura, al subunitatilor teritoriale ale acesteia, al ocoalelor silvice de regim, al structurilor silvice de rang superior, al Regiei Nationale a Padurilor - Romsilva si al Institutului National de Cercetare-Dezvoltare in Silvicultura Marin Dracea beneficiaza de un spor de risc de 25% din salariul de baza'.
Legea nr. 46/2008 a fost republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 611 din 12 august 2015, iar ca urmare a renumerotarii, sporul de risc se regaseste in cuprinsul art. 120 alin. (5) din acelasi act normativ, fiind in vigoare, intrucat nu a fost abrogat expres prin vreun act normativ de aceeasi forta juridica. Imprejurarea ca legiuitorul a inteles, la momentul republicarii Legii nr. 46/2008, sa mentina in cuprinsul acesteia prevederile referitoare la sporul de risc reprezinta un argument in sensul recunoasterii in continuare a acestui spor.
Aplicarea principiului suprematiei legii, prevazut de art. 1 alin. (5) din Constitutie, presupune in situatia de fata ca, daca un drept sau spor a fost recunoscut unor categorii de persoane prin lege, act cu caracter normativ emis de Parlament sau de catre Guvern, prin delegare legislativa, in conditiile art. 115 din Constitutie, retragerea acestui drept sau spor trebuie sa se faca, tot prin lege, astfel cum prevede expres art. 53 din Constitutie.

Hotararea CEDO este invocata

Curtea Europeana a Drepturilor Omului, in Hotararea privind Cauza Kechko impotriva Ucrainei din 8 noiembrie 2005 (paragraful 23), a statuat ca este la latitudinea statului sa determine ce sume vor fi platite angajatilor sai din bugetul de stat. Statul poate introduce, suspenda sau anula plata unor asemenea sporuri, facand modificarile legislative necesare. Totusi, daca printr-o dispozitie legala in vigoare se stabileste plata unor sporuri si conditiile pentru aceasta au fost indeplinite, autoritatile nu pot, in mod deliberat, sa amane plata lor, atata vreme cat dispozitiile legale sunt in vigoare.
De asemenea, nu se poate sustine nici ca dispozitia vizata a fost abrogata implicit prin legile-cadru de salarizare reprezentate de Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice si Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice, cu modificarile si completarile ulterioare, respectiv de legile anuale de aplicare etapizata, anterioare republicarii Codului silvic din data de 12 august 2015, neexistand vreun argument juridic valabil in sensul ca ar contraveni principiilor enuntate in cuprinsul acestor reglementari; de altfel, solutiile de nerecunoastere a sporului in litigiu nu au retinut o asemenea neconcordanta.
Existenta acestui spor este in concordanta si cu prevederile Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului platit din fonduri publice, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea-cadru nr. 153/2017), art. 7 lit. a) si i) din aceasta lege prevazand ca:
‘In intelesul prezentei legi, termenii si expresiile de mai jos au urmatoarea semnificatie: a) salariul de baza reprezinta suma de bani la care are dreptul lunar personalul platit din fonduri publice, corespunzator functiei, gradului/treptei profesionale, gradatiei, vechimii in specialitate, astfel cum este stabilita in anexele nr. I-IX; (…) i) ‘sporul reprezinta un element al salariului lunar/soldei lunare, acordat ca procent la salariul de baza, solda de functie/salariul de functie, indemnizatia de incadrare, in conditiile legii, pentru fiecare categorie de personal’.
In anexa nr. VII din Legea-cadru nr. 153/2017, aplicabila acestei categorii de personal, la art. 9 din capitolul II, denumit ‘Sporuri si alte drepturi’, se prevede ca: ‘Personalul incadrat in autoritatile si institutiile publice finantate integral din venituri proprii beneficiaza de sporurile si indemnizatiile aplicabile domeniului de activitate in care este incadrat’.

Prima concluzie

Prin urmare, se poate trage o prima concluzie, in sensul ca sporul prevazut de art. 120 alin. (5) din Codul silvic este in vigoare, este stabilit prin lege, textul de lege nu a fost abrogat expres si nici nu contravine legilor de salarizare, astfel cum s-a retinut anterior.

In ceea ce priveste restrangerea acestuia, acest lucru se poate face doar prin lege, iar dispozitia tranzitorie prevazuta de art. 115 alin. (1) din Codul silvic nu era de natura sa produca aceasta restrangere.
Pe de o parte, pentru ca are caracter general si stabileste doar ca autoritatea publica centrala care raspunde de silvicultura urma sa elaboreze, in termen de 12 luni de la intrarea in vigoare a codului, normele, regulamentele, instructiunile si ghidurile de bune practici si sa le aprobe prin ordin al conducatorului acesteia, exercitand si controlul aplicarii lor, iar pe de alta parte, pentru ca nu conditioneaza acordarea unor drepturi cu caracter salarial de adoptarea legislatiei secundare sau de existenta fondurilor si nici nu amana intrarea in vigoare a unor dispozitii pe o anumita durata sau conditionat de un anumit eveniment, pentru ca in acest caz trebuia sa prevada in mod expres.
Din alt punct de vedere, nu se poate conditiona acordarea unui drept sau spor prevazut de lege pentru motivul ca, in organizarea executarii legii, autoritatea publica centrala nu respecta termenul stabilit in lege pentru emiterea ordinului de aprobare a normelor, regulamentelor, instructiunilor si ghidurilor de bune practici, acest comportament al autoritatii contravenind principiului suprematiei legii.
In exercitarea puterii discretionare in adoptarea de acte administrative se identifica doua aspecte de fond si forma, fondul privind libertatea conferita de lege organului administrativ de a distinge intre o solutie sau alta, iar forma referindu-se la obligatia impusa administratiei de a respecta o procedura determinata.
In consecinta, administratia are putere discretionara numai asupra continutului actelor care ii sunt date in competenta, hotarand daca, cum si cand sa emita actul si numai daca legea a dispus ceva in aceasta privinta.
In realizarea functiei normative, administratia are o putere discretionara larga, daca legea nu o obliga la adoptarea intr-un anumit termen a unei reglementari secundare, putand aprecia, in functie de interesul general, de relatiile sociale concrete si de interesele colectivitatii, asupra oportunitatii de a adopta o anumita reglementare.

Marja de apreciere este limitata

Dimpotriva, in situatia in care prin lege s-a stabilit in sarcina administratiei adoptarea unei anumite reglementari normative, atunci marja de apreciere este limitata, aceasta nemaiavand dreptul de a decide daca si cand sa emita un act administrativ, ci doar modul de reglementare formala, cu respectarea principiului legalitatii, respectiv ca actul sa nu adauge la lege sau sa restrictioneze, acolo unde legea nu o face.
In acest caz, in doctrina franceza se vorbeste de competenta legata, cand autoritatea administrativa nu beneficiaza de o marja de apreciere, fiind obligata sa actioneze de o maniera determinata, facandu-se distinctie mai departe intre competenta total legata sau partial legata, dupa cum administratia poate sa beneficieze de un termen de ragaz sau alegerea unor mijloace.
In situatia analizata, exercitarea puterii discretionare de catre autoritatea publica centrala care raspunde de silvicultura era limitata prin lege, nu avea o marja de apreciere in a emite sau nu aceste norme si intr-un anumit termen, legiuitorul formuland termenul ‘elaboreaza’ in termen de 12 luni de la intrarea in vigoare a codului, iar nu ‘va aprecia asupra oportunitatii elaborarii’ sau ‘intr-un termen rezonabil’.
Or, neindeplinirea de catre o autoritate publica a unei obligatii legale de a emite acte administrative cu caracter normativ nu poate conduce la suprimarea drepturilor si sporurilor prevazute de legea in aplicarea careia trebuiau emise normele sau amanarea indelungata a acordarii lor, atata vreme cat legea este in vigoare.
De altfel, in aplicarea dispozitiilor Codului silvic au fost emise diverse reglementari secundare, nu insa si in aplicarea art. 120 alin. (5) din acelasi cod.
In fine, se impune a face analiza daca acest spor poate fi acordat efectiv in lipsa metodologiei, astfel spus, prin aplicarea directa a prevederilor art. 120 alin. (5) din Codul silvic, coroborate cu dispozitiile legale incidente in materia salarizarii categoriilor de personal vizate de aceste dispozitii, acesta fiind de altfel motivul pentru care unele instante au respins cererile de chemare in judecata avand ca obiect acordarea acestui spor.
In acest sens se poate observa cu usurinta ca insusi textul de lege anterior evocat prevede expres sfera beneficiarilor, respectiv ‘Personalul silvic din cadrul autoritatii publice centrale care raspunde de silvicultura, al subunitatilor teritoriale ale acesteia, al ocoalelor silvice de regim, al structurilor silvice de rang superior, al Regiei Nationale a Padurilor - Romsilva si al Institutului National de Cercetare-Dezvoltare in Silvicultura Marin Dracea’, precum si cuantumul sporului de risc ‘de 25% din salariul de baza’.
Pe de alta parte, art. 22 alin. (1) si (2) din O.U.G. nr. 59/2000 prevede ca: ‘La stabilirea drepturilor salariale pentru personalul silvic se vor avea in vedere urmatoarele: nivelul studiilor, functia, titlul stiintific, vechimea in munca, vechimea in domeniul silviculturii, locul si conditiile in care isi exercita profesia. Indemnizatia de grad profesional si sporul de risc reprezinta componente ale drepturilor salariale si se acorda lunar personalului silvic prevazut la art. 4 alin. (1) in conformitate cu prevederile art. 120 alin. (3)-(5) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare’.

Punctul de vedere al procurorului General

Asadar, in acord cu prima orientare jurisprudentiala si cu punctul de vedere al procurorului general, Inalta Curte de Casatie si Justitie retine ca normele legale in vigoare ofera suficiente elemente pentru determinarea si acordarea sporului de risc prevazut de art. 120 alin. (5) din Codul silvic.
Aceasta orientare nu este contrara Deciziei nr. 820 din 3 iulie 2008 a Curtii Constitutionale, intrucat nu se pune problema anularii ori refuzului de aplicare a unor acte normative cu putere de lege, pentru motivul ca sunt discriminatorii, si nici a inlocuirii cu norme create pe cale judiciara sau cu prevederi cuprinse in alte acte normative, ci a aplicarii intocmai a dispozitiilor legale incidente, fara a fi nevoie de legislatia secundara, ce ar fi trebuit adoptata in aplicarea art. 120 alin. (5) din Codul silvic.
De altfel, folosind acelasi criteriu de interpretare, respectiv necesitatea cuantificarii in lege a sporului acordat, prin Decizia nr. 20 din 21 septembrie 2009 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Sectiile Unite, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 880 din 16 decembrie 2009, s-a stabilit ca, in interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor art. 31 alin. (1) lit. c) si d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul functionarilor publici, republicata, in lipsa unei cuantificari legale nu se pot acorda pe cale judecatoreasca drepturile salariale constand in suplimentul postului si suplimentul corespunzator treptei de salarizare.
Or, in situatia sporului de risc prevazut de art. 120 alin. (5) din Codul silvic, legiuitorul a stabilit prin lege cuantumul acestuia, categoriile de personal care beneficiaza de acesta si modul de calcul, respectiv aplicarea unui procent de 25% la salariul de baza, care la randul sau se determina potrivit dispozitiilor art. 22 alin. (1) si (2) din O.U.G. nr. 59/2000, coroborate cu cele ale Legii-cadru nr. 153/2017”.

* Cititi aici integral decizia Inaltei Curti