OBLIGATIILE CONTRACTUALE – Inalta Curte a facut lumina. Procedura de solutionare a litigiilor (Document)

Lumea Banilor prezinta Decizia 25/2021 prin care Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii a luat in discutie sesizarea Curtii de Apel Iasi.

Colegiul de conducere al Curtii de Apel Iasi a sesizat Inalta Curte de Casatie si Justitie in vederea pronuntarii, pe calea recursului in interesul legii, asupra urmatoarei probleme de drept:

"In interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 166 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achizitie publica/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizitiile publice, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 395/2016, cu modificarile si completarile ulterioare, respectiv a dispozitiilor art. 97/1 din Hotararea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, cu modificarile si completarile ulterioare, raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, controlul de legalitate a documentului constatator care contine informatii referitoare la neindeplinirea obligatiilor contractuale de catre contractant/contractant asociat si la eventualele prejudicii se realizeaza de instanta de contencios administrativ potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, sau de instanta civila in conditiile art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile si caile de atac in materie de atribuire a contractelor de achizitie publica, a contractelor sectoriale si a contractelor de concesiune de lucrari si concesiune de servicii, precum si pentru organizarea si functionarea Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor, cu modificarile si completarile ulterioare, si ale art. 8 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare?".

In urma analizarii dosarului, Inalta Curte a admis sesizarea.

Iata decizia Inaltei Curti:

"Admite recursul in interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Iasi si, in consecinta, stabileste ca:

In interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 166 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achizitie publica/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizitiile publice, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 395/2016, cu modificarile si completarile ulterioare, respectiv a dispozitiilor art. 97/1 din Hotararea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, cu modificarile si completarile ulterioare, raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, competenta de solutionare a litigiilor avand ca obiect anularea documentului constatator care contine informatii referitoare la neindeplinirea obligatiilor contractuale de catre contractant/contractantul asociat si la eventualele prejudicii apartine instantei civile, in conditiile art. 53 alin. (1/1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile si caile de atac in materie de atribuire a contractelor de achizitie publica, a contractelor sectoriale si a contractelor de concesiune de lucrari si concesiune de servicii, precum si pentru organizarea si functionarea Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor, cu modificarile si completarile ulterioare, si ale art. 8 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare".

Iata pasaje din decizia ICCJ, pe care o atasam integral la finalul articolului:

"Prealabil analizarii problemei de drept se impune reformularea sesizarii adresate instantei supreme. Sub acest aspect se retine ca prin modalitatea de redactare a problemei de drept se induce ideea ca jurisprudenta neunitara a vizat doar controlul formal de legalitate a documentului constatator emis de autoritatea contractanta, fiind folosita sintagma 'controlul de legalitate'.

Or, hotararile judecatoresti definitive anexate sesizarii releva ca instantele de judecata au analizat atat conditiile formale ale documentului constatator emis de autoritatea contractanta, cat si conditiile factuale in care acesta a fost emis.

In consecinta, sesizarea cu care a fost investita instanta suprema va fi analizata din perspectiva instantei competente sa solutioneze litigiile avand ca obiect anularea documentului constatator care contine informatii referitoare la neindeplinirea obligatiilor contractuale de catre contractant/contractantul asociat si la eventualele prejudicii.

Problema de drept ce face obiectul sesizarii vizeaza interpretarea si aplicarea unitara a unor norme cuprinse in doua acte normative care au reglementat, succesiv, procedura de atribuire a contractelor de achizitie publica, respectiv Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, in raport cu care au fost adoptate Normele metodologice aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 925/2006, si Legea nr. 98/2016 privind achizitiile publice, cu modificarile si completarile ulterioare, in raport cu care au fost adoptate Normele metodologice aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 395/2016.

Tot acest cadru normativ a fost raportat, in vederea stabilirii instantei competente sa solutioneze litigiile avand ca obiect anularea documentului constatator emis de autoritatea contractanta, la dispozitiile Legii nr. 101/2016 si ale Legii nr. 554/2004.

Cele doua orientari jurisprudentiale evidentiate la pct. III din prezenta decizie au fost determinate de o abordare diferita a normelor supuse analizei, intr-o opinie competenta fiind stabilita prin raportare la natura actului juridic dedus judecatii, in timp ce intr-o alta opinie a fost avuta in vedere vointa legiuitorului exprimata prin normele de procedura inserate in actele normative adoptate.

Stabilirea instantei competente

Pentru stabilirea instantei competente sa solutioneze actiunea in anulare nu prezinta relevanta natura juridica a documentului constatator emis de autoritatea contractanta in temeiul art. 166 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 395/2016, esentiala fiind intentia exprimata de legiuitor prin normele adoptate in sensul stabilirii competentei de solutionare a cauzelor decurgand din procedura de achizitie publica.

Se observa ca, in forma initiala, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 stabilea o competenta exclusiva a instantei de contencios administrativ in solutionarea litigiilor vizand procedura de achizitie publica. Astfel, art. 286 alin. (1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, in forma modificata prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 72/2009, prevedea ca 'Procesele si cererile privind actele autoritatilor contractante, acordarea despagubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate in cadrul procedurii de atribuire, precum si cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezolutiunea, rezilierea sau denuntarea unilaterala a contractelor de achizitie publica se solutioneaza in prima instanta de catre sectia de contencios administrativ si fiscal a tribunalului in circumscriptia caruia se afla sediul autoritatii contractante, cu exceptia litigiilor privind procedurile de atribuire de servicii si/sau lucrari aferente infrastructurii de transport de interes national, care se solutioneaza in prima instanta de catre Curtea de Apel Bucuresti'.

Ulterior, optiunea legiuitorului s-a schimbat, iar prin articolul unic pct. 35 din Legea nr. 278/2010 a fost modificat art. 286 alin. (1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, fiind stabilita competenta instantei comerciale in procesele si cererile privind acordarea despagubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate in cadrul procedurii de atribuire, precum si in cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezolutiunea, rezilierea sau denuntarea unilaterala a contractelor de achizitie publica.

Achizitiile publice

Aceasta competenta a fost mentinuta pentru o perioada de 2 ani, pana in anul 2012, cand, prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 77/2012, legiuitorul a revenit, reatribuind instantelor de contencios administrativ plenitudinea de competenta in materia achizitiilor publice, prin modificarea adusa art. 286 alin. (1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, in sensul ca 'Procesele si cererile privind acordarea despagubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate in cadrul procedurii de atribuire, precum si cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezolutiunea, rezilierea sau denuntarea unilaterala a contractelor de achizitie publica se solutioneaza in prima instanta de catre sectia de contencios administrativ si fiscal a tribunalului in circumscriptia caruia se afla sediul autoritatii contractante'.

Aspectul competentei in materia achizitiilor publice a avut o evolutie similara si in contextul pachetului legislativ adoptat in anul 2016. La momentul reconfigurarii legislative a domeniului achizitiilor publice, prin Legea nr. 101/2016 s-a stabilit o competenta exclusiva a instantei de contencios administrativ pentru litigiile decurgand din procedura de achizitie publica. In anul 2018 a intervenit din nou o schimbare de viziune la nivel legislativ, prin Legea nr. 212/2018 fiind reintrodusa competenta sectiilor civile in solutionarea litigiilor care decurg din executarea contractelor administrative, ramanand in competenta instantei de contencios administrativ si fiscal numai litigiile vizand acordarea de despagubiri cauzate in cadrul procedurii de atribuire, precum si cele vizand desfiintarea contractului. Corelativ, prin aceeasi lege a fost modificata si Legea nr. 554/2004, prin mentionarea competentei instantelor civile de drept comun in litigiile care decurg din executarea contractului administrativ.

Vointa legiuitorului

In consecinta, nu are relevanta natura juridica a actului emis de autoritatea contractanta in executarea contractului administrativ, fiind determinanta vointa legiuitorului de atribuire a litigiilor decurgand din executarea contractului administrativ in competenta instantelor civile de drept comun. Documentul constatator emis de autoritatea contractanta, care contine informatii referitoare la neindeplinirea obligatiilor contractuale de catre contractant/contractantul asociat si la eventualele prejudicii, este un act intocmit in timpul executarii contractului de achizitie publica si, astfel, nu poate fi extras din competenta instantei civile de drept comun, in conditiile in care competenta instantei de contencios administrativ a fost limitata numai la litigiile care apar in fazele premergatoare incheierii unui contract administrativ, precum si la orice litigii legate de incheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile avand ca obiect anularea unui contract administrativ.
Or, documentul constatator emis de autoritatea contractanta in temeiul art. 166 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 395/2016 nu face parte din procedura de atribuire, ci se refera la modalitatea in care au fost indeplinite obligatiile contractuale.
De asemenea, documentul constatator nu poate fi asociat unei eventuale solicitari de desfiintare a contractului de achizitie publica, remediile ce ar putea fi adoptate de autoritatea contractanta in raport cu cele constatate privind indeplinirea obligatiilor asumate de cocontractant reprezentand o etapa distincta, ce nu este rezumata doar la masura de actionare in vederea desfiintarii actului juridic.

Independenta naturii juridice a actului constatator contestat in justitie de competenta instantei chemate sa solutioneze litigiul rezulta si din considerentele Deciziei nr. 40 din 18 mai 2020, pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care, fiind statuat asupra caii de atac ce poate fi exercitata, s-a retinut vointa legiuitorului de atribuire a competentei in solutionarea cauzelor decurgand din executarea contractelor de achizitie publica instantelor civile de drept comun, in expunerea de motive a Legii nr. 212/2018 fiind subliniata necesitatea acestei partajari de competenta in vederea solutionarii cu celeritate a unor asemenea litigii.

Litigiul

Se retine, totodata, ca litigiul avand ca obiect anularea documentului constatator emis de autoritatea contractanta care contine informatii referitoare la neindeplinirea obligatiilor contractuale de catre contractant/contractantul asociat si la eventualele prejudicii este in competenta instantei civile de drept comun, indiferent daca vizeaza un contract de achizitie publica incheiat sub imperiul Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 sau unul incheiat in conditiile Legii nr. 98/2016. Chiar daca atat in Legea nr. 98/2016, prin care a fost abrogata Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, cat si prin actele normative ulterioare de modificare a legii s-au inserat dispozitii tranzitorii in ce priveste legislatia aplicabila, ultraactivitatea consacrata prin aceste dispozitii vizeaza strict procedura de atribuire inceputa anterior abrogarii/modificarii legislative, doar aceasta ramanand supusa prevederilor legale in vigoare la data declansarii procedurii.

In ceea ce priveste etapa ulterioara incheierii contractului de achizitie publica, cea a executarii acestuia si a eventualelor litigii aparute, sunt aplicabile prevederile art. 69 alin. (2) din Legea nr. 101/2016, conform carora dispozitiile legii sunt aplicabile contestatiilor/cererilor/plangerilor introduse dupa intrarea sa in vigoare.
In consecinta, fara a face distinctie intre actele normative care au reglementat in timp procedura de achizitie publica, in masura in care litigiul in care se solicita anularea documentului constatator emis de autoritatea contractanta care contine informatii referitoare la neindeplinirea obligatiilor contractuale de catre contractant/contractantul asociat si la eventualele prejudicii a fost inceput ulterior intrarii in vigoare a Legii nr. 212/2018 (actul normativ care a modificat Legea nr. 101/2016, stipuland competenta instantei civile de drept comun in cauzele decurgand din executarea contractului de achizitie publica), in raport cu dispozitia legala mentionata anterior, competenta de solutionare revine instantei civile.

De asemenea, se retine ca referirile din cuprinsul Normelor metodologice aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 925/2006 si al Normelor metodologice aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 395/2016 la posibilitatea formularii unei contestatii impotriva documentului constatator emis de autoritatea contractanta care contine informatii referitoare la neindeplinirea obligatiilor contractuale de catre contractant/contractantul asociat si la eventualele prejudicii nu vizeaza procedura de contestare (pe cale administrativa sau jurisdictionala) reglementata in cuprinsul Legii nr. 101/2016.
Concluzia este impusa de faptul ca procedura de contestare, astfel cum este redata in lege, vizeaza etapa de atribuire a contractului de achizitie, deci etapa anterioara incheierii contractului. Se retin, din aceasta perspectiva, normele care stipuleaza posibilitatea suspendarii procedurii de atribuire in cazul formularii unei asemenea contestatii, precum si cele care impun sanctiunea nulitatii absolute a contractului de achizitie incheiat anterior solutionarii definitive a contestatiei formulate.

In consecinta, sensul prevederilor legale este acela al recunoasterii posibilitatii formularii actiunii in justitie impotriva documentului constatator emis de autoritatea contractanta care contine informatii referitoare la neindeplinirea obligatiilor contractuale de catre contractant/contractantul asociat si la eventualele prejudicii, fara a consacra normativ si forma juridica a demersului judiciar.

Totodata, se retine ca trimiterea pe care dispozitiile art. 166 din Normele metodologice aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 395/2016, respectiv dispozitiile art. 97/1 din Normele metodologice aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 925/2006 o fac la prevederile Legii nr. 554/2004 reprezinta o necorelare normativa, Guvernul Romaniei neintervenind asupra actelor proprii in vederea punerii acestora in acord cu modificarile legislative intervenite cu privire la competenta partajata de solutionare a cauzelor in materia achizitiilor publice. In consecinta, se impune aplicarea normei juridice de rang superior, respectiv a dispozitiei legale in detrimentul prevederii administrative”.

Iata decizia ICCJ