Inalta Curte de Casatie si Justitie – condusa de judecatoarea Corina Corbu (foto) – trebuie sa transeze urmatoarea problema: functia de director sau cea de sef de sectie dintr-un spital public este sau nu compatibila cu cea de administrator al unei societati comerciale? Altfel spus: sefii din spitalele de stat au sau nu voie ca, in acelasi timp, sa gestioneze activitatea unor firme?

La 8 mai 2023, colegiul de conducere al ICCJ a sesizat completul pentru solutionarea recursului in interesul legii din cadrul aceleiasi instante in vederea interpretarii si aplicarii art. 178 alin. (1) lit. c din Legea nr. 951/2006 privind reforma in domeniul sanatatii (respectiv art. 180 alin. (1) lit. b din acelasi act normativ, forma in vigoare pana la 31 august 2015, data republicarii legii).

Astfel, s-a format dosarul nr. 1305/1/2023, cu termen de pronuntare la 26 iunie 2023.

In esenta, practica neunitara a luat nastere din cauza ca unele instante pun semnul egalitatii intre notiunea de „manager” si cea de „administrator”, in timp ce altele le considera chestiuni distincte.

Iata pasajele din Legea 951/2006 invocate:

- art. 178 alin. 1 lit. c si g: „Functia de manager persoana fizica este incompatibila cu: (...)

c) exercitarea oricarei activitati sau oricarei altei functii de manager, inclusiv cele neremunerate;

g) exercitarea functiei de membru in organele de conducere, administrare si control in societatile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare”;

- art. 185 alin. 15: „Dispozitiile art. 178 alin. (1) lit. c), d), e) si g) referitoare la incompatibilitati si ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sanctiunea rezilierii contractului de administrare si a platii de despagubiri pentru daunele cauzate spitalului, in conditiile legii, se aplica si sefilor de sectie, de laborator si de serviciu medical din spitalele publice”.

Redam explicatiile Inaltei Curti:

„Intr-o prima orientare jurisprudentiala, s-a retinut existenta starii de incompatibilitate intre calitatea de manager persoana fizica de spital public / sef de sectie al unui spital public si cea de administrator al unci societati comerciale, dat fiind faptul ca functia de manager si cea de administrator implica, in esenta, acelasi tip de activitate, respectiv activitatea de conducere, gestionare si control, tinandu-se seama, totodata, de scopul urmarit de legiuitor in reglementarea regimului incompatibilitatilor.

In argumentarea acestei opinii, s-a avut in vedere faptul ca in Legea nr. 95/2006 nu este definit termenul de 'manager', situatie in care s-a apreciat ca intentia legiuitorului a fost accea de a-i atribui acestuia intelesul ce rezulta din sensul comun al cuvantului. Astfel, conform Dictionarului explicativ al limbii romane, prin 'manager' se intelege: 'persoana care conduce o entitate economica, indeplinind, integral sau partial, functiile de previziune si organizare a activitatii, de coordonare si antrenare a personalului subordonat si de control asupra obiectivelor propuse', iar prin 'administrator' se intelege 'persoana care administreaza, care conduce o administratie sau un serviciu de administratie'.

Astfel, desi activitatile de manager si administrator sunt codificate diferite prin clasificarea ocupatiilor, continutul celor doua notiuni se refera la exercitarea in mod identic a activitatii de organizare, coordonare si control. (...)

Un alt argument in sustinerea acestei opinii il reprezinta reglementarea unui nou caz de incompatibilitate prin O.U.G. nr. 79/2016 pentru modificarea si completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma in domeniul sanatatii, ce consta in detinerea functiei de manager persoana fizica de spital public concomitent cu exercitarea functiei de membru in organismele de conducere, administrare si control in societatile reglementate de Legea nr. 31/1990 republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (a se vedea art. 178 alin. (1) lit. g din Legea nr. 95/2006). S-a apreciat ca, prin modificarea operata prin dispozitiile O.U.G. nr. 79/2016, legiuitorul a urmarit sa clarifice un caz de incompatibilitate preexistent, in scopul asigurarii transparentei si obiectivitatii in exercitarea functiei publice. (...)

In cea de-a doua orientare jurisprudentiala, s-a statuat ca nu exista incompatibilitate intre functia de manager persoana fizica de spital public / sef de sectie al unui spital public si cea de administrator al unei societati comerciale, argumentele invocate vizand sensul diferit din punct de vedere juridic al celor doua notiuni (cea de 'manager' si cea de 'administrator') – cu aplicarea principiului legislativ al unitatii terminologice reglementat de dispozitiile art. 37 din Legea nr. 24/2000 (n.r. privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative), potrivit carora 'in limbajul normativ, aceleasi notiuni se exprima numai prin aceiasi termeni'; campul de aplicare diferit al celor doua notiuni (sistemul public pentru functia de manager si cel privat pentru cea de administrator) si regimul strict de interpretare si aplicare a legii in materia incompatibilitatilor.

In argumentarea acestei opinii, s-a apreciat ca notiunile de 'manager' si de 'administrator' nu se suprapun, sfera incidentei starii de incompatibilitate fiind restransa numai la sectorul public.

Totodata, s-a retinut ca in materia incompatibilitatilor, normele legale sunt de stricta interpretare si aplicare, astfel incat notiunea de 'manager' in intelesul Legii nr. 95/2006 trebuie interpretata stricto sensu, ea facand referire exclusiv la functia specifica institutiilor publice”.

Procurorul General vede incompatibilitate

In punctul de vedere trimis Inaltei Curti joi, 15 iunie 2023, Procurorul General Alex Florenta opteaza pentru prima varianta – asadar, pentru incompatibilitatea intre functia de administrator de firma si cea de sef de spital sau de sectie. Totodata, Florenta propune ca problema sa fie reformulata, in sensul de a fi avute in vedere doar SRL-urile.

Prezentam punctul de vedere al Procurorului General:

"§ 3. Pe fondul problemei de drept, apreciez ca prima orientare de jurisprudenta este in litera si spiritul legii pentru motivele ce urmeaza: (...)

§ 3.1. Propunerea de reformulare a problemei de drept

Din hotararile atasate sesizarii rezulta ca instantele au analizat problema de drept ce face obiectul sesizarii, referindu-se in argumentele din cuprinsul considerentelor la 'administratorul unei societati comerciale'.

Avand in vedere, insa, ca examinarea problemei de drept s-a facut raportat la o situatie de fapt ce privea stabilirea existentei incompatibilitatii a unor persoane ce indeplineau functia de manager de spital public, director medical sau sef de sectie in conditiile coexistentei unei calitati a acestora de administratori ai unor societati comerciale cu raspundere limitata, interpretand normele legale ce fac obiectul sesizarii si aplicandu-le la aceasta situatie de fapt, Completul investit cu solutionarea recursului in interesul legii ar putea sa constate ca problema de drept vizeaza in realitate „In interpretarea art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 privind reforma in domeniul sanatatii [respectiv art. 180 alin. (1) lit. b) din acelasi act normativ, forma in vigoare pana la data de 31.08.2015 si art. 178 alin. (1) lit. b) din acelasi act normativ, forma in vigoare in perioada 31.08.2015 – 21 noiembrie 2016], se interpreteaza in sensul ca acesta se refera si la functia de administrator al unei societati comerciale cu raspundere limitata”.

Norma prevazuta de art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 este o norma completa, reglementand unul din cazurile de incompatibilitate a managerului de spital public, dar si o norma complinitoare, ce intregeste continutul altor norme de trimitere, art. 181 alin. (9) din Legea nr. 95/20067 (referitoare la cazurile de incompatibilitate a directorului medical si directorului financiar-contabil) si art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/20068 (referitoare la cazurile de incompatibilitate a sefilor de sectie, de laborator si de serviciu medical din spitalele publice). (...)

Avand in vedere ca intelesul si interpretarea normei complete se pastreaza in situatia in care aceasta devine norma complinitoare pentru o alta norma de trimitere, care preia fara modificari sau precizari continutul normei complinitoare, nu se impune reformularea problemei de drept prin includerea in obiectul sesizarii cu recurs in interesul legii si a prevederilor art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006.

§ 3.2. Modalitatea de interpretare a normei

Interpretarea normei in cauza trebuie sa aiba in vedere continutul propriu-zis al acesteia si termenii folositi, reglementarea de ansamblu in care este cuprinsa norma, dar si scopul normei.

§ 3.2.1. Interpretarea gramaticala a normei, dupa termenii folositi

Termenul de 'manager”' intrebuintat in cuprinsul normei, este un neologism, preluat din limba engleza.

In cursul anului 1990 a intrat in vigoare Legea nr. 31/1990 privind societatile comerciale, in cuprinsul careia persoana care avea drept de conducere a societatii comerciale a fost denumita 'administrator'.

Termenul 'manager', in urma Revolutiei din decembrie 1989 si pe masura deschiderii societatii si economiei romanesti spre exterior si avansarii tarii spre economia de piata, a devenit din ce in ce mai uzual in limba romana, atat in limbajul din domeniul conducerii societatilor comerciale, dar si in cuprinsul diferitelor acte normative.

Acest termen nu a introdus o notiune noua in vocabularul limbii romane, ci a denotat o notiune pentru care existau deja alti termeni, ce desemnau persoane ce conduc activitatea unor persoane juridice, institutii ori organizatii: conducator, administrator, sef, director etc.. Acestor termeni li s-a adaugat si termenul de 'manager'.

Termenul manager general se confunda uneori cu termenul director general.

Potrivit Dictionarului Explicativ al Limbii Romane, una din semnificatiile termenului 'manager' este 'persoana care conduce o entitate economica, indeplinind, integral sau partial, functiile de previziune si organizare a activitatii, de coordonare si antrenare a personalului organizat si de control asupra obiectivelor propuse'.

Odata cu raspandirea termenului 'manager', in vocabularul limbii romane au inceput sa fie folositi mai des si alti termeni, din aceeasi familie de cuvinte, avand, potrivit dictionarului mentionat urmatoarele semnificatii: management (1. activitatea si arta de a conduce ; 2. ansamblul activitatilor de organizare, conducere si de gestiune a intreprinderilor; stiinta si tehnica organizarii si conducerii unei intreprinderi), manageriat (functia, indeletnicirea de manager; impresariat), managerial (referitor la conducerea (economica), la organizarea intreprinderilor; de manager), si chiar a (se) manageriza (a (se) transforma in manager).

In lipsa unei definitii exprese sau a trimiterii la o norma interpretativa, intelesul notiunii de 'manager' se desluseste prin raportare la sensul comun, din cuprinsul explicatiilor cuprinse in Dictionarul Explicativ al Limbii Romane, esential pentru definirea functiei de 'manager' fiind exercitarea prerogativelor de conducere a unei entitati economice, prerogativa care se materializeaza prin indeplinirea, integral sau partial, a functiei de previziune si organizare a activitatii, de coordonare si antrenare a personalului subordonat si de control asupra obiectivelor propuse.

Ca managerul de spital public este o persoana care exercita prerogativa de conducere rezulta inclusiv din dispozitiile art. 176 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, care prevede: 'Spitalul este condus de un manager, persoana fizica sau juridica'.

Potrivit art. 180 din Legea nr. 95/2006, atributiile managerului de spital public in domeniul politicii de personal si al structurii organizatorice managerul sunt, in principal, stabilirea si aprobarea numarului de personal, pe categorii si locuri de munca, in functie de normativul de personal in vigoare, aprobarea organizarii concursurilor pentru posturile vacante, numirea si eliberarea din functie a personalul spitalului, aprobarea programului de lucru, pe locuri de munca si categorii de personal, intocmirea propunerii structurii organizatorice, a reorganizarii, a schimbarii sediului si a denumirii unitatii, in vederea aprobarii de catre Ministerul Sanatatii, ministerele si institutiile cu retea sanitara proprie sau, dupa caz, de catre autoritatile administratiei publice locale, in conditiile prevazute la art. 172 si numirea si revocarea, in conditiile legii, a membrilor comitetului director. Managerul negociaza si incheie contractele de furnizare de servicii medicale cu casa de asigurari de sanatate, precum si cu directia de sanatate publica sau, dupa caz, cu institutii publice din subordinea Ministerului Sanatatii, pentru implementarea programelor nationale de sanatate publica si pentru asigurarea cheltuielilor prevazute la art. 193.

Obiectul contractului de management il constituie organizarea, conducerea, administrarea si gestionarea patrimoniului si a mijloacelor materiale si banesti ale spitalului, pe baza unor obiective si indicatori de performanta a activitatii, prevazuti in anexa la contractul de management, in scopul asigurarii serviciilor medicale preventive, curative, de recuperare si/sau paleative, dupa caz, in conformitate cu prevederile legale in vigoare (art. 1 "Obiectul contractului", din pct. II al Anexei nr. 1 la Ordinul ministrului sanatatii nr. 1.384/2010 privind aprobarea modelului-cadru al contractului de management si a listei indicatorilor de performanta a activitatii managerului spitalului public, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 764 din 16 noiembrie 2010).

Administratorul unei societati comerciale exercita de asemenea prerogativa de conducere a entitatii economice, administratorul efectuand toate operatiunile necesare desfasurarii activitatii societatii in baza mandatului dat de catre asociatii / actionarii acesteia.

Potrivit art. 70 din Legea nr.31/1990 „(1) Administratorii pot face toate operatiunile cerute pentru aducerea la indeplinire a obiectului de activitate al societatii, afara de restrictiile aratate in actul constitutiv. (2) Ei sunt obligati sa ia parte la toate adunarile societatii, la consiliile de administratie si la organele de conducere similare acestora”.

Potrivit art. 197 alin. (1) din Legea nr. 31/1990, societatea (cu raspundere limitata n.n.) este administrata de unul sau mai multi administratori, asociati sau neasociati, numiti prin actul constitutiv sau de adunarea generala, iar potrivit art. 197 alin. (3) raportat la art. 75 din Legea nr. 31/1990, dreptul de a reprezenta societatea apartine fiecarui administrator, afara de stipulatie contrara in actul constitutiv.

Intr-adevar, Legea nr. 31/ 1990 nu foloseste termenul de 'manager' pentru a desemna persoana responsabila cu conducerea societatii comerciale cu raspundere limitata, ci pe acela de 'administrator' si 'director' (in cazul societatilor pe actiuni), dar, avand in vedere atributiile, rezulta ca activitatea depusa de acestia in cadrul societatii este o activitate de conducere, adica o activitate ce implica atributiile de coordonare si control al activitatii societatii, precum si de decizie cu privire la activitatea si patrimoniul societatii.

Potrivit art. 1 din Legea contractului de management nr. 66/1993, 'Contractul de management este acordul prin care o persoana juridica ce desfasoara activitate economica, in calitate de proprietar, incredinteaza unui manager organizarea, conducerea si gestionarea activitatii sale, pe baza unor obiective si criterii de performanta cuantificabile, in schimbul unei plati'.

Art. 2 al aceluiasi act normativ arata ca 'Prevederile prezentei legi se aplica societatilor comerciale in care statul detine 50% din capitalul social al acestora, precum si regiile autonome', iar potrivit art. 14 alin. (1) din aceeasi lege 'Pentru realizarea criteriilor de performanta prevazute in contract, managerul detine deplina putere in conducerea, organizarea si gestionarea activitatii societatii comerciale'.

In raport de aceste dispozitii legale, se constata ca prin ambele notiuni (manager, administrator) legiuitorul a definit persoana care desfasoara o activitate de organizare, conducere a activitatii si administrare a cheltuielilor financiare si patrimoniului, diferenta rezultand din modul de organizare a entitatii juridice, in cazul societatilor comerciale reglementate de Legea nr. 31/1990 fiind folosita o alta terminologie ('administrator'', director').

In consecinta, esential pentru problema de fata privitor la termenii de ”administrator” si, respectiv, ”manager”, este sensul comun pe care acestea au ajuns sa il aiba: persoane care, avand putere de decizie asupra activitatii, drepturilor, obligatiilor si intereselor unei persoane juridice, institutii sau organizatii, conduc activitatea acesteia.

Imprejurarea ca prin diferite acte normative s-au prevazut diferite denumiri diferitelor functii de conducere din cadrul diferitelor entitati este o chestiune pur formala si de exprimare, pentru evitarea uniformitatii si a eventualelor confuzii.

Aspectul formal al termenilor 'manager' si 'administrator' reiese, de altfel, din chiar continutul Legii nr. 95/ 2006, unde legiuitorul a intrebuintat si termenul de 'administrare', referindu-se in art. 181 alin. (5) si, respectiv, art. 185 alin. (5), la contractele 'de administrare' pe care membrii comitetului director (directorul medical si directorul financiar contabil) si sefii de sectii, sefii de laborator sau sefii de serviciu medical le incheie cu spitalul public reprezentat prin manager. Este vorba tot de o functie de conducere, care priveste insa un subdomeniu al conducerii generale a spitalului, legiuitorul alegand sa numeasca, pur formal, activitatea de conducere de amploare mai redusa si mai specializata desfasurata in temeiul acestei functii – 'administrare', iar persoanele care desfasoara aceasta activitate sa poarte titulatura de director, respectiv, sef.

Potrivit art. 181 alin. (9) din Legea nr. 95/2006 unele din incompatibilitatile prevazute de lege pentru managerul persoana fizica [inclusiv cea prevazuta la art. 178 alin. (1) lit. c)] se aplica si directorului medical si directorului financiar contabil, iar, potrivit art. 185 alin. (15) unele din incompatibilitatile prevazute de lege pentru managerul persoana fizica [inclusiv cea prevazuta la art. 178 alin. (1) lit. c)] se aplica si sefilor de sectii, sefilor de laborator si sefilor de serviciu medical.

Pentru evitarea unor confuzii intre diferitele functii de conducere, in ierarhia organelor de conducere ale spitalului, legiuitorul a utilizat termenii de 'contract de management' [incheiat de manager, potrivit art. 176 alin. (4) din Legea nr. 95/2006] si 'contractul de administrare' (incheiat de celelalte persoane cu functii de conducere din cadrul spitalului public), precum si termenii de 'manager', 'director medical', 'director financiar contabil', 'sef de laborator', 'sef de sectie' ori 'sef de serviciu'.

Asadar, in analiza de fata, nu prezinta relevanta denumirea folosita, ci atributia de conducere a activitatii entitatii conduse/administrate, atat administratorul unei societati comerciale, cat si managerul de spital public, exercitand aceasta atributie, in considerarea careia a fost instituita incompatibilitatea.

Sustinerea instantelor ce au adoptat opinia a II-a, ca date fiind limitarile aduse dreptului persoanelor la munca si la desfasurarea unei activitati economice, in materia incompatibilitatilor legea nu poate fi interpretata extensiv, astfel ca in materia incompatibilitatilor, normele legale sunt de stricta interpretare, este in principiu corecta.

Cu toate acestea, interpretarea in sensul ca norma in cauza priveste inclusiv administratorul unei societati comerciale cu raspundere limitata, nu este extensiva, ci literala.

Modul de redactare al normei nu pledeaza pentru o interpretare a termenului 'manager' ca fiind numai functia de 'manager' prevazuta de lege cu aceasta denumire ori ca referindu-se numai la functia de manager al unei institutii publice. Teza a II-a a normei prevede ' exercitarea oricarei altei functii de manager, inclusiv cele neremunerate', si nu 'exercitarea unei alte functii de manager', iar teza I prevede, coroborat cu finalul tezei a II-a, 'exercitarea oricarei activitati de manager' (expresia 'oricare alta activitate' precede si este completata de sensul final, mentionat ca fiind al oricarei alte functii de manager), ceea ce sprijina concluzia ca legiuitorul a avut in vedere si alte functii de conducere, similare functiei de manager de spital public, administratorul societatii comerciale cu raspundere limitata fiind o astfel de functie, reglementarea urmarind evitarea conflictelor de interese in care s-ar putea afla managerul public ce exercita o alta functie de management (conducere, administrare), fiind indiferent daca activitatea de manager se exercita intr-o alta unitate publica sau, dimpotriva in mediul privat, scopul normei nefiind combaterea cumulului de functii, ci, asa cum se va arata mai jos (§ 3.2.3.) evitarea conflictelor de interese.

Daca legiuitorul dorea sa limiteze incompatibilitatea doar la o alta functie de manager, denumita ca atare prin lege, modalitatea de exprimare in continutul normei ar fi putut fi 'o alta functie de manager, denumita ca atare de lege', si nu modalitatea de exprimare pe care a folosit-o in cuprinsul normei.

Legiuitorul, prin modul de formulare a normei, a dorit sa cuprinda, printr-o exprimare concisa, dar cuprinzatoare, si alte functii de conducere, nu numai din sistemul public, ci si din domeniul privat (administrator al unei societati comerciale).

In acest sens sunt si considerentele Deciziei Curtii Constitutionale nr. 611/2018, al carei obiect a fost examinarea exceptiei de neconstitutionalitate si a normei ce face obiectul prezentei sesizari, autorii exceptiei fiind persoane care au exercitat concomitent functia de sef de sectie la un spital si pe cea de administrator la o societate.

Curtea a aratat ca norma in cauza nu incalca art. 1 alin. (5) din Constitutie, sub aspectul cerintelor de calitate a legii, textele de lege criticate fiind 'clare, precise si previzibile, in sensul ca exercitarea oricarei alte activitati, inclusiv a uneia neremunerate, in paralel cu aceea de sef de sectie intr-un spital creeaza o stare de incompatibilitate. Faptul ca legiuitorul nu a enumerat toate cazurile in care se desfasoara o activitate, unul dintre acestea fiind activitatea desfasurata ca administrator intr-o societate reglementata de Legea nr. 31/1990, nu aduce atingere principiului constitutional invocat, deoarece orice norma juridica trebuie sa aiba un anumit grad de abstractizare. Revine instantei, in procesul de interpretare si aplicare a legii, rolul de a identifica aceste cazuri' (par. 28).

In paragraful 29, Curtea a aratat ca, asa cum s-a retinut si in jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, 'formularea legilor nu poate prezenta o precizie absoluta. Una dintre tehnicile standard de reglementare consta in recurgerea mai degraba la categorii generale decat la liste exhaustive. Astfel, numeroase legi folosesc, prin forta lucrurilor, formule mai mult sau mai putin vagi, a caror interpretare si aplicare depind de practica. Oricat de clar ar fi redactata o norma juridica, in orice sistem de drept, exista un element inevitabil de interpretare judiciara. Nevoia de elucidare a punctelor neclare si de adaptare la circumstantele schimbatoare va exista intotdeauna. Desi certitudinea este extrem de dezirabila, aceasta ar putea antrena o rigiditate excesiva, or legea trebuie sa fie capabila sa se adapteze schimbarilor de situatie. Rolul decizional conferit instantelor urmareste tocmai inlaturarea dubiilor ce persista cu ocazia interpretarii normelor'.

Avand in vedere formularea larga a incompatibilitatii (raportat si la cazul de incompatibilitate de la litera a) a articolului in care este inserata norma, asa cum se va aratat mai jos), nu este vorba de o interpretare extensiva a textului in situatia in care se retine ca incompatibilitatea prevazuta la lit. c) priveste si functia de administrator in cadrul unei societati comerciale cu raspundere limitata, astfel ca functia de administrator al unei societati comerciale cu raspundere limitata este pe deplin asimilata cu ”exercitarea oricarei activitati sau oricarei alte functii de manager, inclusiv cele neremunerate”.

Unul din argumentele intrebuintate in sustinerea celei de-a doua opinii, a fost acela referitor la prevederile art. 37 alin. (1) si (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative10, care ar conduce la concluzia ca notiunea de 'manager' nu poate avea intelesuri diferite de la o fraza la alta sau de la un articol la altul al aceluiasi act normativ, ci trebuie inteleasa, atunci cand este definita de lege, in sensul acelei definitii, fara nicio abatere, iar daca legea nu contine vreo definitie, atunci intelesul notiunii trebuie sa fie acelasi oriunde ar fi cuprinsa acea notiune in cadrul aceleiasi legi.

Potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 'Normele de tehnica legislativa sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de catre Guvern si a propunerilor legislative apartinand deputatilor, senatorilor sau cetatenilor, in cadrul exercitarii dreptului la initiativa legislativa, la elaborarea si adoptarea ordonantelor si hotararilor Guvernului, precum si la elaborarea si adoptarea actelor normative ale celorlalte autoritati cu asemenea atributii'.

Articolul 37 din Legea nr. 24/2000 este o norma de tehnica legislativa, ce reglementeaza activitatea de legiferare si elaborare si adoptare a actelor normative, si nu o norma de interpretare a unor prevederi legale.

Cerinta ca normele sa nu cuprinda decat termeni precisi, interpretabili strict sau literal, fara a recurge la diferite metode, argumente si reguli de interpretare, poate fi cel mult un tel catre s-ar putea tinde, un deziderat, prin perfectionarea continua a modului de redactare a normelor juridice, dar nu este o realitate, in acest sens fiind relevante aspectele expuse in paragraful 29, mentionat anterior, al Deciziei Curtii Constitutionale nr. 611/2018.

Asa cum s-a aratat, chiar Legea nr. 95/2006 foloseste termenul de contract 'de administrare' (ce este incheiat de catre directorul medical si directorul financiar contabil cu managerul spitalului public, respectiv de catre sefii de sectii, sefii de laborator sau sefii de serviciu medical cu spitalul public reprezentat de managerul acestuia). Prin incheierea acestor contracte, persoanele in cauza conduc/administreaza/ asigura managementul unui subdomeniu al activitatii generale a spitalului public.

§ 3.2.2. Interpretarea sistematica a normei

In ceea ce priveste reglementarea de ansamblu in care este cuprinsa norma, aceasta este de asemenea utila pentru interpretarea normei in cauza, neputandu-se face abstractie de intreg articolul referitor la incompatibilitati in care este aceasta este inserata, norma nefiind izolata, fiind lamuritoare si necesara si o interpretare sistematica a normei.

La momentul intrarii in vigoare a Legii nr. 95/2006 norma era continuta in art. 180 alin. (1) lit. b).

Art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006, in forma de la momentul intrarii in vigoare a legii, prevedea un alt caz de incompatibilitate pentru managerul persoana fizica: 'exercitarea oricaror alte functii salarizate, nesalarizate sau/si indemnizate inclusiv in cadrul unei autoritati executive, legislative ori judecatoresti'.

Asa cum se poate observa din istoricul legislativ al acestei norme (§.1), legiuitorul a fost constant in a mentine esenta acestui caz de incompatibilitate, incompatibilitatea cu oricare alte functii, introducand, pe parcursul evolutiei legislative, anumite exceptii referitoare la functii in domeniul medical in aceeasi unitate sanitara11 ori in domeniul activitatilor didactice, de cercetare stiintifica si de creatie literar-artistica, in forma actuala a legii, art. 178 alin. (1) lit. a ) prevazand ' exercitarea oricaror altor functii salarizate, nesalarizate sau/si indemnizate, cu exceptia functiilor sau activitatilor in domeniul medical in aceeasi unitate sanitara, a activitatilor didactice, de cercetare stiintifica si de creatie literar-artistica, cu respectarea prevederilor lit. b) si alin. (6)'.

Or, daca legiuitorul a prevazut incompatiblitati pentru exercitarea oricaror altor functii salarizate, nesalarizate sau/si indemnizate (cu anumite exceptii, mai sus- mentionate) ocupate in cadrul altor entitati (deci inclusiv in cadrul societatilor comerciale cu raspundere limitata ori in cadrul celoralte tipuri de societati comerciale), a fortiori cazul de incompatiblitate privind 'exercitarea oricarei activitati sau oricarei altei functii de manager, inclusiv cele neremunerate' se refera inclusiv la functia de administrator al unei societati comerciale.

§ 3.2.3. Interpretarea teleologica a normei – scopul instituirii cazului de incompatibilitate

Reglementand incompatibilitatea managerului de spital public, persoana fizica, in conditiile exercitarii oricarei activitati sau oricarei alte functii de manager, inclusiv cele neremunerate, legiuitorul nu o limiteaza la cea de manager de spital public ori la cea de manager public, intrucat norma urmareste evitarea conflictelor de interese in care s-ar putea afla managerul de spital public ce ar exercita o alta functie de conducere, fiind indiferent daca activitatea de manager (conducere, administrare) se exercita intr-o alta unitate spitaliceasca publica, sau, dimpotriva, in mediul privat, deci, indiferent de forma de organizare a entitatii manageriate/conduse.

Imprejurarea ca legiuitorul, prin diferite acte normative, a ales sa dea diferite denumiri persoanelor cu atributii de conducere din cadrul diferitelor persoane juridice, organizatii sau institutii, pur si simplu pentru a distinge doar formal, din punct de vedere al denumirii, diferitelor functii cu atributii de conducere din cadrul diferitelor persoane juridice, institutii sau organizatii, asa cum s-a aratat mai sus, nu constituie un argument valid de natura a combate opinia I.

Scopul instituirii prin lege a incompatibilitatii in cauza este nu acela de a institui interdictia detinerii de functii cu denumire similara ori de a combate cumulul de functii, ci acela de a proteja un anumit sector de activitate datorita contrarietatii de interese ce poate aparea datorita exercitarii simultane a doua functii de conducere (ce pot avea, formal, sub aspectul calitatii persoanei ce exercita atributiile, diferite denumiri) si care presupun putere de decizie cu influenta asupra intereselor ce pot intra in conflict. (...)

Scopul incompatibilitatilor este asigurarea obiectivitatii in exercitarea unei functii publice si evitarea concentrarii, de catre una si aceeasi persoana, a unor prerogative, care, aprioric, ar putea da nastere la conflicte de interese, astfel incat stabilirea unei incompatibilitati este justificata de un posibil conflict intre cele doua functii, care ar putea avea consecinte negative asupra modului de exercitare a functiei publice.

Interpretand norma in cauza in sensul opiniei a II-a, se exclude tocmai cauza determinanta avuta in vedere de legiuitor pentru instituirea incompatibilitatii, si anume protejarea activitatii spitalului public de contrarietatea de interese ce ar putea surveni in special din partea domeniului privat, al societatilor comerciale, ce nu sunt finantate prin bani publici, ci isi asigura acoperirea cheltuielile prin veniturile obtinute in urma activitatilor si operatiunilor efectuate, scopul unei societati comerciale fiind unul lucrativ, bazat pe obtinerea de profit si maximizarea acestuia.

§ 3.3. Structura normelor de reglementare a incompatibilitatilor in Legea nr. 95/2006. Incompatibilitatea directorului medical, directorului financiar-contabil, sefilor de sectii, sefilor de laborator si sefilor de serviciu medical din cadrul spitalelor publice

Art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 este o norma completa, reglementand un caz de incompatibilitate a managerului de spital, persoana fizica.

Totodata, asa cum s-a aratat mai sus, norma in cauza este si o norma complinitoare, cu care se completeaza alte norme incomplete, de trimitere, din cuprinsul aceleiasi legi, ce fac trimitere la aceasta: art. 181 alin. (9) (referitoare la cazurile de incompatibilitate a directorului medical si directorului financiar-contabil) si art. 185 alin. (15) (referitoare la cazurile de incompatibilitate a sefilor de sectie, de laborator si de serviciu medical din spitalele publice).

Cazul de incompatibilitate prevazut de art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 se aplica atat managerului de spital public, cat si directorului medical, directorului financiar-contabil, sefilor de sectii, sefilor de laborator si sefilor de serviciu medical din cadrul spitalelor publice.

Asa cum s-a aratat mai sus, referitor la incompatibilitatea managerului de spital public, interpretarea art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 include si functia de administrator al unei societati comerciale cu raspundere limitata.

Normele de trimitere de la art. 181 alin. (9) si art. 185 alin. (15) din lege stipuleaza acest caz de incompatibilitate si in cazul persoanelor la care se refera aceste norme, fara a modifica sau a restrange intelesul normei complinitoare, astfel ca, pe cale de consecinta, functia de administrator al unei societati comerciale cu raspundere limitata este incompatibila cu functia de director medical, director financiar-contabil, sef de sectii, sef de laborator si sef de serviciu medical din cadrul spitalelor publice.

Interpretarea normei de la art. 178 alin. (1) lit. c) din lege nu poate fi diferita, dupa cum aceasta vizeaza aplicarea sa la stabilirea incompatibilitatii managerului de spital public sau, in calitatea sa de norma complinitoare, vizeaza stabilirea intelesului si aplicarea normelor de trimitere la aceasta, referitoare la celelalte categorii de functii din cadrul spitalului public.

Daca legiuitorul a stabilit un caz de incompatibilitate pentru managerul de spital la art. 178 al. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006, acest caz de incompatibilitate trebuie preluat, exact cu acelasi continut, si in cazul altor persoane pentru care se reglementeaza incompatibilitati prin norme ce fac trimitere la art. 178 alin. (1) lit. c).

Or, unele instante ce au adoptat opinia II, in stabilirea intelesului normei in cauza (in situatia in care, potrivit spetelor respective, reclamantii aveau calitatea de sef de sectie13, exercitata concomitent cu functia de administrator al unei societati comerciale), au concluzionat in sensul opiniei mentionate, argumentand si cu privire la situatia particulara si atributiile sefilor de sectie, aratand ca aceasta functie nu este o functie publica de autoritate/de conducere de autoritate ori ca sfera atributiilor unui administrator de societate comerciala are un caracter mai vast, in raport de competentele limitate sub aspect decizional, care revin sefului de sectie.

Or, asa cum s-a aratat, intelesul normei complete trebuie deslusit asa cum rezulta acesta din continutul acesteia, urmand ca acest inteles sa fie pastrat in situatia in care o norma de trimitere isi intregeste continutul prin norma completa ce devine, astfel norma complinitoare.

Mai mult, potrivit art. 185 alin. (4) din Legea nr. 95/2006 'Sefii de sectie au ca atributii indrumarea si realizarea activitatii de acordare a ingrijirilor medicale in cadrul sectiei respective si raspund de calitatea actului medical, precum si atributiile asumate prin contractul de administrare' si, mai mult, chiar daca avand puteri mai limitate decat managerul spitalului public, seful de sectie exercita o functie de conducere, gestionare si control la nivelul sectiei: asa cum s-a aratat mai sus, in Decizia Curtii Constitutionale nr. 611/2018 (par. 33, mai sus mentionat) 'functia de sef de sectie presupune incheierea unui contract de administrare si angajarea de cheltuieli in limita bugetului repartizat, potrivit art. IV alin. (1) pct. 7 din Contractul de administrare a sectiei/laboratorului sau serviciului medical din cadrul spitalului public, aprobat prin Ordinul ministrului sanatatii publice nr. 320/2007, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 136 din 23 februarie 2007'.

In consecinta, si functia de sef de sectie reprezinta tot o functie de conducere, chiar daca este limitata la un subdomeniu al activitatii generale a spitalului, fiind justificata astfel, similar functiei de manager de spital public, incompatibilitatea acestei functii cu cea de administrator al unei societati comerciale cu raspundere limitata, prin interpretarea art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 potrivit opiniei I.

§ 3.4. Comparatia termenilor folositi in reglementarea incompatibilitatilor in Legea nr. 95/2006 si in alte acte normative (Legea nr. 188/1999, Legea 161/2003, Legea nr. 66/1993). Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 79/2016 din 16 noiembrie 2016 pentru modificarea si completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma in domeniul sanatatii

Unul din argumentele intrebuintate de hotararile judecatoresti ce au impartasit opinia a II-a a fost acela ca in anexa II la Legea nr. 188/1999, prin notiunea de functie publica specifica se intelege, printre altele, functia de 'manager public', ceea ce ar fundamenta ideea ca notiunea de manager este asociata din punct de vedere legal sectorului public.

Comparatia cu termenul 'manager' din Anexa nr. II la Legea 188/1999, invocata de unele din hotararile ce au impartasit opinia a II-a, in sprijinul sustinerii ca nu este relevanta in sensul sustinerii opiniei a II-a, nu fundamenteaza ideea ca notiunea de manager este asociata, din punct de vedere legal, cu sectorul public, intrucat in 'Lista cuprinzand functiile publice' cuprinsa in anexa mentionata, in Capitolul II – 'Functii publice specifice', la punctul C. 'Alte functii specifice' este mentionata functia de 'manager public', asadar chiar legea in cauza delimiteaza termenul gen – 'manager', creand o specie a acestuia –'managerul public'.

In sprijinul celei de-a II-a opinii este invocata imprejurarea ca Legea nr. 161/2003 mentioneaza distinct functia de manager de cea de administrator, in dispozitiile art. 82, 84, 85, 87, si 88 ce reglementeaza incompatibilitatile calitatii de deputat si senator, functiei de membru al guvernului, functiei de prefect si subprefect, functiei de primar si viceprimar, functiei de consilier local sau consilier judetean, intrebuintand atat termenul de ”manager” cat si pe cel de ”administrator”.

Cu toate acestea, este de remarcat ca in reglementarea incompatibilitatilor in cuprinsul Legii nr. 161/2003, legiuitorul a indicat functia de administrator impreuna cu alte functii de conducere sau control, dar si unitatea in care sunt exercitate aceste functii ce ar atrage incompatibilitatea, procedand amanuntit la enumerarea diferitelor functii si a diferitelor entitati in care pot fi exercitate functiile, printre care si cea de administrator, ce ar atrage incompatibilitatea (art. 82 alin. (1) lit. a)14, art. 84 alin. (1) lit. c)15 si art. 85 alin. (1) lit. e)16); functia de ”manager” a fost intrebuintata in cuprinsul art. 82 alin. (1) lit. d), art. 84 alin. (1) lit. f) si art. 85 alin. (1) lit. h) ”functia de manager sau sau membru al consiliilor de administratie ale regiilor autonome, companiilor si societatilor nationale”.

In cuprinsul art. 87 si 88 din Legea nr. 161/2003, incompatibilitatile functiile de 'administrator' si 'manager' se regasesc in cuprinsul aceleiasi litere a articolului.

In cuprinsul normei prevazute de art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006, legiuitorul a folosit o formulare sintetica si cuprinzatoare, ”exercitarea oricarei activitati sau oricarei altei functii de manager, inclusiv cele neremunerate”, cu un grad inalt de abstractizare si o modalitatea larga de formulare (prin intrebuintarea de categorii generale, si nu prin liste exhaustive, precum reglementarea incompatiblitatilor din cuprinsul Legii nr. 161/2003), norma care, interpretata sistematic cu norma de la lit. a) a aceluiasi articol, sprijina interpretarea instantelor ce au adoptat opinia I.

Din cele de mai sus, rezulta ca cele doua legi, Legea nr. 95/2006 si Legea nr. 161/2003, au intrebuintat moduri diferite de reglementare a cazurilor de incompatibilitate, si de aceea, o comparatie intre cele doua reglementari ale cazurilor de incompatibilitate nu este relevanta pentru stabilirea continutului termenilor folositi in acestea.

In sistemul Legii nr. 95/2006, pe langa cazul de incompatibilitate prevazut de art. 178 alin. (1) lit. c), care, asa cum s-a aratat, priveste inclusiv situatia administratorului unei societati comerciale cu raspundere limitata, au fost prevazute noi cazuri de incompatibilitate, raportat la functiile detinute in cadrul societatilor comerciale, prin introducerea cazului de incompatibilitate prevazut la art. 178 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 95/2006, articol modificat art. I, pct. 10 al Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 79/2016 (exercitarea functiei de membru in organele de conducere, administrare si control in societatile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare).

Adoptarea acestei modificari prin actul normativ mentionat vine in sprijinul opiniei I, confirmand pe mai departe vointa legiuitorului de a privi ca incompatibila cu functia de manager de spital public functia de administrator al unei societati comerciale cu raspundere limitata, largind sfera functiilor detinute in cadrul unei societati comerciale ce atrag incompatibilitatea si adaugand cazului de incompatibilitate prevazut de art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 (ce include situatia administratorului de societate comerciala cu raspundere limitata), alte noi cazuri de incompatibilitate referitoare la diferite functii in cadrul organelor societatilor reglementate de Legea nr. 31/1990”.

* Cititi aici intreaga sesizare a colegiului de conducere de la ICCJ

* Cititi aici punctul de vedere complet al Procurorului General Alex Florenta