LEGEA DE PLAFONARE A DOBANZILOR, NARUITA DE LA O DEFINITIE – CCR dezvaluie de ce a trantit o lege a lui Daniel Zamfir: „Elementele componente ale definitiei nu pot fi armonizate si, ca atare, definitia rezultanta este neclara” (Document)
Chiar si cele mai mici detalii pot distruge un proiect legislativ scris cu intentii bune. Luni, 10 mai 2021, Curtea Constitutionala a Romaniei a publicat o decizie prin care a desfiintat complet o lege depusa la Parlament de catre senatorul PSD Daniel Zamfir (foto).
Ne referim la proiectul Legii privind protectia consumatorilor impotriva dobanzilor excesive, pe care CCR l-a declarat neconstitutional in ansamblul sau, cu unanimitate de voturi, in data de 28 ianuarie 2021 (click aici pentru a citi). Amintim ca in urma deciziei CCR, avocatul Gheorghe Piperea – care a colaborat cu Zamfir la scrierea legii – a scris pe Facebook ca dupa desfiintarea legii de catre Curtea Constitutionala, romanii trebuie sa se astepte la sute de mii de falimente, executari si evacuari din case. In plus, maestrul Piperea a considerat ca cele sase amanari de pronuntare din partea Curtii au fost motivate politic, „pentru a se putea instala confortabil puterea actuala, adica fortele politice care au torpilat toate legile de protectie a consumatorilor, pentru a proteja bancile si celelalte corporatii, sponsorii lor politici” (click aici pentru a citi).
Revenind la decizia CCR, trebuie sa spunem ca instanta de contencios constitutional a declarat neconstitutionala legea lui Zamfir pe motiv ca nu ar fi fost clara definitia DAE din cuprinsul actului normativ. Mai precis, chiar daca legea de plafonare a dobanzilor definea dobanda anuala efectiva asemanator cu Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 52/2016, Curtea Constitutionala a constatat ca definitia din lege este neclara. Or, aceasta neclaritate viciaza intregul text al proiectului de act normativ, conchide CCR.
Iata principalul pasaj din decizia Curtii:
„94. In continuare, observand ansamblul criticilor de neconstitutionalitate intrinseca a legii, Curtea va examina cu prioritate critica definitiei DAE continuta in art.2 lit.f) din lege, formulata din perspectiva incalcarii art.1 alin.(5) din Constitutie in componenta referitoare la standardele de calitate a legii. Motivul solutionarii cu prioritate a acestei critici consta in faptul ca notiunea DAE este centrala pentru aplicabilitatea Legii privind protectia consumatorilor impotriva dobanzilor excesive in ansamblul sau. Astfel, examinarea prevederilor art.1-8 din lege evidentiaza faptul ca notiunea DAE este, practic, integrata in continutul juridic al acestora.
95. Toata structura conceptuala si normativa a legii criticate este fundamentata pe notiunea DAE care, in acest fel, se rasfrange asupra tuturor celorlalte norme din continutul ei. Astfel, din coroborarea, pe de o parte, a titlului legii care, in mod necesar, indica obiectul ei de reglementare – protectia consumatorilor impotriva dobanzilor excesive - si, pe de alta parte, a prevederilor art.4-6 din aceasta, care stabilesc limitele DAE care pot fi inserate in contractele de credit rezulta ca notiunea DAE este decisiva pentru aplicarea intregii legi. Prin urmare, eventuala neclaritate a definitiei notiunii DAE continute in art.2 lit.f) din lege ar conduce la neclaritatea legii in ansamblul ei.
96. Cu titlu prealabil, Curtea retine ca norma careia i se da expresie in art.2 lit.f) din lege reprezinta o definitie, nefiind, deci, o norma de drept material care, potrivit art.53 alin.(1) din Legea 24/2000, reglementeaza propriu-zis relatiile sociale ce fac obiectul actului normativ. Normele care exprima definitii ale termenilor juridici, prin natura lor, nu sunt norme de drept material, care sa indice in mod nemijlocit conduita care se asteapta de la destinatarii lor. Normele care definesc termenii care intra in componenta normelor de drept material sunt insa instrumentele necesare care fac posibila adoptarea solutiilor legislative din continutul normelor de drept material. Ca atare, eventuala neclaritate a definitiilor termenilor juridici care intra in componenta normelor de drept material are ca efect nemijlocit si constatarea neclaritatii chiar a normelor de drept material.
97. Curtea observa ca, potrivit art.2 alin.(1) lit.f) din legea criticata, „DAE este diferenta dintre costul total al creditului si suma efectiv imprumutata, astfel cum este definita la art.3 pct.14 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.52/2016 privind contractele de credit oferite consumatorilor pentru bunuri imobile, precum si pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.50/2010 privind contractele de credit pentru consumatori”. Definitia DAE oferita de lege vizeaza doua elemente: (i) „diferenta dintre costul total al creditului si suma efectiv imprumutata” si (ii) trimiterea la definitia DAE din art.3 pct.14 al Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.52/2016. Curtea retine ca primul element al definitiei DAE este tot o definitie. Al doilea element este definitia continuta intr-o alta norma la care se face trimitere si care dispune ca DAE reprezinta „costul total al creditului pentru consumator, exprimat ca procent anual din valoarea totala a creditului, dupa caz, inclusiv costurile prevazute la art.29 alin.(2), egala, pe o perioada de un an, cu valoarea actuala a tuturor angajamentelor - trageri, rambursari si costuri, viitoare sau prezente, convenite de creditor si de consumator”.
98. Definitia rezultanta consta din juxtapunerea pe care norma criticata o realizeaza intre, pe de o parte, „diferenta dintre costul total al creditului si suma efectiv imprumutata”, definitie stipulata chiar de art.2 lit.f) din legea criticata, si definitia DAE din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.52/2016 la care face trimitere legea criticata. Definitia rezultanta din aceasta juxtapunere este criticata pentru lipsa de claritate si previzibilitate.
99. Pentru intelegerea definitiei DAE din art.3 pct.14 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.52/2016 este necesara intelegerea notiunilor „costul total al creditului” si „valoarea totala a creditului”, care sunt si ele definite in ordonanta de urgenta. Astfel, potrivit art.3 pct.12 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.52/2016, „costul total al creditului pentru consumator - toate costurile, inclusiv: a) dobanda, comisioanele, taxele si orice alt tip de costuri pe care trebuie sa le suporte consumatorul in legatura cu contractul de credit si care sunt cunoscute de catre creditor, cu exceptia taxelor notariale; b) costurile pentru serviciile accesorii aferente contractului de credit, in special primele de asigurare, daca incheierea contractului de servicii este obligatorie pentru obtinerea creditului insusi sau pentru obtinerea acestuia in concordanta cu clauzele si conditiile prezentate; c) costul evaluarii bunului, excluzand costurile pentru inregistrarea transferului dreptului de proprietate asupra bunului imobil si orice costuri platibile de catre consumator pentru nerespectarea angajamentelor prevazute in contractul de credit;”. Valoarea totala a creditului este, potrivit art.3 pct.11 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.52/2016, „plafonul sau sumele totale puse la dispozitie in baza unui contract de credit”.
100. Asadar, potrivit art.3 pct.14 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.52/2016, DAE este procentul anual din valoarea totala a creditului, procent care reprezinta costul total al creditului pentru consumator, a carui valoare insumata cu valoarea totala a creditului determina valoarea totala platibila. In schimb, art.2 lit.f) din legea criticata stabileste ca DAE este si diferenta dintre costul total al creditului (care, in lipsa unei definitii in cadrul legii criticate, are intelesul stabilit de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.52/2016) si suma efectiv imprumutata, care nu are o definitie legala.
101. Raportul dintre cele doua notiuni se regaseste si in art.3 pct.13 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.52/2016, care defineste valoarea totala platibila de catre consumator ca fiind suma dintre valoarea totala a creditului si costul total al creditului pentru consumator.
102. Revenind la analiza dispozitiilor art.2 lit.f) din legea criticata, Curtea constata ca definitia „DAE este diferenta dintre costul total al creditului si suma efectiv imprumutata” are in comun cu definitia DAE din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.52/2016 faptul ca ambele se refera la costul total al creditului. Dar asemanarile se opresc aici, pentru ca definitia DAE din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.52/2016 are in vedere costul total al creditului exprimat in procent anual din valoarea totala a creditului, in vreme ce definitia „DAE este diferenta dintre costul total al creditului si suma efectiv imprumutata” are in vedere diferenta nominala dintre doi indicatori, costul total al creditului si suma efectiv imprumutata, care nu sunt exprimati in procente anuale. Aceasta deosebire face imposibila armonizarea definitiilor care compun definitia rezultanta. Mai mult decat atat, definitia „DAE este diferenta dintre costul total al creditului si suma efectiv imprumutata” pare ca nu tine seama de semnificatia notiunilor costul total al creditului si valoarea totala a creditului, asa cum sunt acestea definite de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.52/2016.
103. Prin urmare, Curtea constata ca elementele componente ale definitiei rezultante din art.2 lit.f) din Legea privind protectia consumatorilor impotriva dobanzilor excesive nu pot fi armonizate si, ca atare, definitia DAE rezultanta este neclara. Astfel, desi preia integral definitia DAE din art.3 pct.14 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.52/2016, norma criticata ii da o alta semnificatie prin inserarea definitiei „DAE este diferenta dintre costul total al creditului si suma efectiv imprumutata”, definitia rezultanta devenind, practic, neinteligibila.
104. Curtea Constitutionala a mai sanctionat modalitatea defectuoasa prin care legiuitorul a utilizat tehnica normelor de trimitere permisa de art.16 alin.(1) teza a doua din Legea nr.24/2000. Astfel, in Decizia nr.63 din 13 februarie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, nr.201 din 6 martie 2018, paragraful 54, Curtea a retinut ca trimiterile din corpul unei legi la alte norme trebuie sa fie clare si neechivoce. Curtea a indicat si consecinta utilizarii defectuoase a normei de trimitere: interpretul legii va deveni el insusi legiuitor, intrucat va fi pus in situatia de a alege si a stabili norma pe care o considera cea mai potrivita, ceea ce este inadmisibil.
105. In continuare, Curtea retine ca prevederile legii, altele decat cea care contine definitia DAE, constau, deopotriva, in definitii, continute in art.2 din aceasta, si in reglementari de fond. Aceste prevederi sunt, in egala masura, afectate de neclaritatea definitiei DAE, consecinta fiind ca Legea privind protectia consumatorilor impotriva dobanzilor excesive, in ansamblul ei, este neinteligibila.
106. Astfel, cu referire la reglementarile de fond din legea criticata ”contaminate” de neclaritatea definitiei DAE, Curtea retine ca lipsa de acuratete a acestei definitii ii pune pe destinatarii legii, cu precadere institutiile financiare, in imposibilitatea de a intelege si dispozitiile de drept material continute in aceasta. De exemplu, in ceea ce priveste dispozitia de drept material continuta in art.7 din lege care interzice institutiilor financiare sa insereze si sa utilizeze dobanzi excesive, pentru a se putea conforma acestei obligatii, in caz de nerespectare existand si sanctiuni, institutia financiara trebuie sa aplice prevederile de drept material din art.4-6 din lege care stabilesc nivelul maxim al DAE care poate fi stabilit in diversele categorii de contracte de credit. Or, intrucat definitia DAE este neclara, nu sunt clare nici dispozitiile care stabilesc limitele DAE in contractele de credit potrivit diferentierilor prevazute de art.4-6 din lege. In plus, si cel mai important, neclaritatea definitiei DAE genereaza si imposibilitatea pentru institutiile financiare de a respecta interdictia de a insera dobanzi excesive in contracte prevazuta in art.7 din lege, in conditiile in care dobanda excesiva este definita in art.2 lit.g) din lege drept dobanda contractuala, remuneratorie sau penalizatoare, superioara limitelor stabilite conform prevederilor art.4- 6. Cu alte cuvinte, neclaritatea definitiei DAE antreneaza pentru institutiile financiare consecinte care sunt in mod vadit contrare exigentelor art.1 alin.(5) din Constitutie in componenta privind calitatea legii, deoarece le impun obligatii care nu au un continut inteligibil.
107. De asemenea, neclaritatea definitiei DAE lipseste de relevanta si de aplicabilitate efectiva si celelalte notiuni definite in art.2 din lege – consumator, creditor financiar, contractul de credit, credit imobiliar, creditul de consum si dobanda excesiva. Aceste notiuni, desi nu devin, in mod automat, neclare, din cauza lipsei de acuratete a definitiei DAE, asa cum este cazul reglementarilor de fond mai sus analizate, isi pierd insa orice utilitate si efectivitate in economia legii. Chiar daca, prin ipoteza, institutia financiara poate dobandi o intelegere rezonabil de clara a acestor definitii, oricum aceasta intelegere va deveni inutila, superflua, de vreme ce insasi obligatia esentiala – aceea de a nu insera dobanzi excesive – nu poate fi adusa la indeplinire.
108. In plus, cu referire punctuala la prevederile art.9-10 si, respectiv art.11-12 din lege, Curtea constata ca acestea sunt, oricum, straine de natura reglementarii de fond a Legii privind protectia consumatorilor impotriva dobanzilor excesive. Cu alte cuvinte, chiar si in conditiile in care legiuitorul ar fi oferit o definitie rezonabil de clara notiunii de DAE, reglementarea de fond continuta in art.9 si 10 si, respectiv 11 si 12 din lege nu s-ar fi putut armoniza cu reglementarea propriu-zisa, asa cum este ea delimitata chiar de titlul acesteia. Astfel, ipoteza de reglementare a art.9 si 10 consta in imposibilitatea consumatorilor de a executa un contract de credit din cauza nivelului ridicat al costului cu dobanzile, comisioanele, penalizarile si celelalte accesorii ale creditului sau ale imprumutului. In vreme ce solutia legislativa atasata ipotezei de reglementare a art.4-8 din legea criticata consta in plafonarea DAE in contractele de credit incheiate de institutiile financiare cu consumatorii, legiuitorul reglementeaza o serie de solutii distincte in cazul ipotezei de reglementare a art.9 si 10 din legea criticata: (i) interzicerea denuntarii unilaterale si/sau executarii silite a contractului de catre creditorul financiar; (ii) interzicerea cumulului dobanzii remuneratorii cu dobanda penalizatoare; (iii) propunerea de catre creditorul financiare a revizuirii contractului, la solicitarea consumatorului; (iv) posibilitatea consumatorului de a solicita instantei adaptarea judiciara a contractului si (v) suspendarea efectelor contractului de la data depunerii cererii de adaptare a contractului. Lipsa de succesiune logica dintre solutia legislativa a plafonarii dobanzilor excesive consacrata de art.4-8 din legea criticata si cele cinci solutii prevazute de art.9 si 10 aplicabile in cazul in care consumatorul nu mai poate face fata obligatiilor contractuale ii pune pe destinatarii legii, cu precadere institutia financiara si consumatorii contractelor de credit, in imposibilitatea de a-si adapta conduita in sensul prescriptiilor legii criticate. De exemplu, nu se poate stabili cu rezonabila certitudine daca unul si acelasi consumator are dreptul sa solicite atat reducerea corespunzatoare a DAE, in temeiul art.8, cat si adaptarea judiciara a contractului, in temeiul art.10 alin.(2) din lege. Avand in vedere lipsa de conexiune dintre solutiile legislative continute in art.4- 8 si solutiile propuse de art.9 si 10, optiunea legiuitorului de a insera in acelasi act normativ (instrumentum) doua reglementari distincte si fara conexiune intre ele genereaza confuzie si lipsa de predictibilitate in aplicarea actului normativ.
109. Curtea observa ca art.9 si 10 din lege nu au o conexiune rezonabila nici cu prevederile art.11 si 12 din aceasta. Astfel, ipoteza de reglementare a prevederilor art.11 si 12 se refera la inserarea de catre institutiile financiare in contractele de credit a unor dobanzi excesive, iar solutiile normative constau in impunerea unor masuri sanctionatorii de natura administrativa si civila, fara a face vreo referire la ipoteza de reglementare a art.9-10, respectiv imposibilitatea consumatorului de executare a contractului. In schimb, prevederile art.13, care dispun ca „In scopul echilibrarii prestatiilor si al reducerii riscurilor generate de astfel de contracte, prezenta lege este aplicabila si contractelor in derulare”, par a face aplicabile toate dispozitiile anterioare, art.4-12, in cazul contractelor in derulare. In aceste conditii, destinatarii legii, in primul rand institutiile financiare care sunt in mod nemijlocit vizate de prevederile sale, dar si consumatorii si, dupa caz, autoritati administrative, instante judecatoresti sau orice alt subiect de drept sau autoritate publica confruntata cu aplicarea acesteia, sunt pusi in imposibilitatea de a sti cu rezonabila precizie care este conduita prescrisa de catre legiuitor, si pe care trebuie sa o urmeze.
110. De altfel, faptul ca art.9 si 10 si, respectiv, art.11 si 12 sunt doar formal integrate in aceeasi lege (instrumentum), ele reprezentand, practic, o alta reglementare de fond, trebuie evaluat si din perspectiva unor considerente specifice care se regasesc in jurisprudenta recenta a Curtii. Astfel, intrun context normativ distinct, in care a statuat ca promovarea unui proiect de lege cuprinzand reglementari dintr-o multitudine de materii pe calea angajarii raspunderii Guvernului a fost incalcat art.114 alin.(1) din Constitutie, Curtea a retinut un principiu care prezinta relevanta si in prezenta cauza. Astfel, in paragraful 77 al Deciziei nr.61 din 12 februarie 2020, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.482 din 5 iunie 2020, Curtea a statuat ca initiativa legislativa trebuie sa vizeze relatii sociale omogene, pe care sa le reglementeze in mod unitar. In caz contrar, s-ar ajunge la situatia inadmisibila ca printr-o lege sa se reglementeze relatii sociale variate, fara legatura intre ele, fara ca actul normativ astfel adoptat sa reflecte o unitate normativa si un scop unic.
111. In plus, Curtea reitereaza jurisprudenta sa conform careia este dreptul suveran al legiuitorului de a aprecia intinderea si amploarea masurilor pe care le stabileste prin lege (Decizia nr.495 din 17 iulie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.946 din 8 noiembrie 2018, paragraful 28). Acest drept de apreciere nu poate fi insa exercitat cu incalcarea dispozitiilor art.1 alin.(5) din Constitutie. In calitatea sa de garant al suprematiei Constitutiei, consacrata de art.142 alin.(1) din Constitutie, desi nu are atributii in procesul de interpretare si aplicare a dreptului, aceasta sarcina revenind altor autoritati, Curtea Constitutionala trebuie sa se asigure ca nu va lasa nesanctionate reglementari al caror continut este echivoc sau contradictoriu si care pot determina aplicarea arbitrara a acestora.
112. De asemenea, cu referire la critica adusa art.13 din lege, Curtea retine ca nu poate examina constitutionalitatea normelor legii criticate sub aspectul aplicarii lor retroactive sau doar pentru viitor, in conditiile in care acestea fie nu sunt inteligibile, respectiv art.1-8, fie sunt straine de obiectul de reglementare indicat de catre titlul legii, respectiv art.9-12. Ca atare, si prevederile art.13 din lege sunt contrare exigentelor de claritate a legii.
113. In sfarsit, Curtea retine ca, desi autorii obiectiei nu au formulat critici cu privire la art.14 din lege, care reglementeaza raportul dintre aceasta si norme care apartin altor acte normative, respectiv art.9 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.13/2011, art.53 si 54 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.52/2016 si dispozitiilor Ordonantei Guvernului nr.13/2011, Curtea constata ca art.14 nu poate avea o existenta de sine-statatoare in cadrul actului normativ criticat in conditiile in care a fost constatata neconstitutionalitatea art.1-13 din lege. Prin urmare, Curtea va constata ca si aceste prevederi sunt contrare standardelor de calitate a legii prevazute de art.1 alin.(5) din Constitutie.
114. In concluzie, avand in vedere ca neclaritatea definitiei DAE ”amprenteaza” prevederile art.1-8 si, respectiv, pe cele ale art.13 si 14 din lege, precum si atasarea la continutul acesteia a unor dispozitii straine de obiectul de reglementare a legii, respectiv art.9-12, Curtea retine ca Legea privind protectia consumatorilor impotriva dobanzilor excesive, in ansamblul ei, este contrara standardelor privind calitatea legii care izvorasc din prevederile art.1 alin.(5) din Constitutie. In aceste conditii, Curtea constata ca este de prisos examinarea celorlalte critici de neconstitutionalitate intrinseca formulate”.
