KLAUS IOHANNIS SESIZEAZA CCR – Presedintele nu vrea legea in forma adoptata de Parlament

Presedintele Romaniei, Klaus Iohannis, a sesizat Curtea Constitutionala cu privire la legea privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului 10/2022 pentru modificarea si completarea Legii 346/2004 privind stimularea infiintarii si dezvoltarii intreprinderilor mici si mijlocii.

Iata sesizarea facuta de Klaus Iohannis la CCR:

„"n data de 23 iunie 2022, Parlamentul Romaniei a transmis Presedintelui Romaniei, in vederea promulgarii, Legea privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 10/2022 pentru modificarea si completarea Legii nr. 346/2004 privind stimularea infiintarii si dezvoltarii intreprinderilor mici si mijlocii.

Prin legea supusa controlului de constitutionalitate, se aproba, cu modificari si completari, O.U.G. nr. 10/2022 prin care a fost modificata si completata Legea nr. 346/2004 privind stimularea infiintarii si dezvoltarii intreprinderilor mici si mijlocii. O.U.G. nr. 10/2022 a fost adoptata in vederea simplificarii modului de realizare a testului IMM, totodata extinzandu-se si sfera programelor nationale destinate finantarii intreprinderilor mici si mijlocii cu doua noi programe, si anume: programul pentru stimularea infiintarii intreprinderilor mici si mijlocii ‘Start-up Nation – ROMANIA’ si programul privind unele masuri pentru acordarea de sprijin financiar pentru intreprinderile din domeniul turismului, structuri de cazare, structuri de alimentatie si agentii de turism, a caror activitate a fost afectata in contextul pandemiei de COVID-19.

Mediul de afaceri

Prin legea criticata, Parlamentul a aprobat O.U.G. nr. 10/2022 cu modificari si completari, in sensul includerii obligatiei deputatilor si senatorilor de a supune propunerile legislative cu impact asupra mediului de afaceri analizei Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra intreprinderilor mici si mijlocii, inainte de transmiterea spre avizare si a stabilirii obligatiei initiatorului actului normativ ‘de a prelua’ propunerile rezultate in urma consultarilor care au stat la baza raportului privind testul IMM, iar, in cazul nepreluarii propunerilor, instituirea obligatiei de a justifica acest lucru printr-o nota publicata pe site-ul propriu.

Se invoca Constitutia

Consideram ca, prin continutul sau normativ, Legea privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 10/2022 pentru modificarea si completarea Legii nr. 346/2004 privind stimularea infiintarii si dezvoltarii intreprinderilor mici si mijlocii contravine dispozitiilor art. 1 alin. (5), art. 61, art. 69 alin. (2), art. 74 alin. (1) si art. 147 alin. (4) din Constitutie pentru motivele dezvoltate in cele ce urmeaza.

1. Incalcarea art. 61 si art. 69 alin. (2) din Constitutie

Prin pct. 1 al art. unic din legea trimisa la promulgare, se modifica art. 9 alin. (2) din Legea nr. 346/2004, care va avea urmatorul cuprins

‘(2) Principalele proiecte de acte normative, inclusiv propunerile legislative ale deputatilor si senatorilor, cu impact asupra mediului de afaceri vor fi supuse de initiatori, inainte de a fi transmise spre avizare, analizei Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra intreprinderilor mici si mijlocii’.
Totodata, prin pct. 2 al art. unic, alineatul (42) al articolului 91 din Legea nr. 346/2004 se va modifica si va avea urmatorul cuprins:
‘(42) Initiatorul actului normativ preia propunerile rezultate in urma consultarilor care au stat la baza intocmirii raportului privind aplicarea Testului IMM, avand ca scop finalizarea proiectului de act normativ. In cazul in care nu vor fi preluate toate propunerile formulate in cadrul consultarilor, initiatorul actului normativ are obligatia de a justifica acest lucru printr-o nota publicata pe site-ul propriu’.

Propunerile legislative

Din analiza continutului normelor mai sus indicate, prin utilizarea sintagmei ‘inclusiv propunerile legislative ale deputatilor si senatorilor’ in cuprinsul art. 9 alin. (2) din Legea nr. 346/2004, pe de-o parte, si prin referirea in mod generic, fara a se distinge cu privire la sfera notiunii de ‘initiator’ in cuprinsul art. 91 alin. (42) din aceeasi lege, pe de alta parte, rezulta ca deputatii si senatorii vor fi obligati sa preia in propunerile lor legislative propunerile rezultate in urma consultarilor care au stat la baza intocmirii raportului privind aplicarea Testului IMM.

Nemultumirea presedintelui

Consideram ca aceasta solutie legislativa contravine regimului constitutional al mandatului reprezentativ al deputatilor si senatorilor, astfel cum este acesta stabilit in art. 69 din Constitutie, intrucat impune preluarea de catre deputati si senatori, atunci cand initiaza o propunere legislativa, a unor solutii prestabilite.
Potrivit art. 69 din Constitutie, in exercitarea mandatului, deputatii si senatorii sunt in serviciul poporului si orice mandat imperativ este nul. Aceste aspecte constituie fundamentul juridic al mandatului reprezentativ. Textul constitutional constituie cheia principala in interpretarea raporturilor constitutionale dintre parlamentar, pe de-o parte, si alegatorii lui, partidele sau formatiunile politice care au sustinut respectiva candidatura si Camera din care face parte parlamentarul, pe de alta parte. Teoria mandatului reprezentativ se bazeaza pe conceptia suveranitatii nationale in care puterea emana de la natiune, care exprima o vointa distincta de suma vointelor individuale. Mandatul reprezentativ se exercita independent de alegatori sau de categorii sau grupuri sociale, acestea neputand da ordine, instructiuni sau directive si nici nu-i pot revoca. Astfel, legatura parlamentarului cu alegatorii pe durata mandatului este una politica, nu una juridica. Altfel spus, mandatul reprezentativ implica un grad de autonomie pe care il au alesii, din momentul exercitarii mandatului parlamentar. Aceasta autonomie se manifesta atat in privinta initiativei legislative, potrivit art. 74 alin. (1) din Constitutie, cat si in activitatea politica a deputatilor si senatorilor, in raport cu formatiunile politice pe ale caror liste au candidat.

Exercitarea mandatului

Consecinta juridica a mandatului reprezentativ este aceea ca, sub aspectul continutului mandatului parlamentar si in exercitarea acestuia, membrii Parlamentului reprezinta poporul si, in temeiul art. 2 din Constitutie, exercita, in numele acestuia, suveranitatea nationala. Ca expresie a vointei generale, mandatul parlamentarului se integreaza in puterea legiuitoare, organ constitutional colectiv, insa exercitarea sa se realizeaza individual in cadrul Camerei din care parlamentarul face parte. Cu alte cuvinte, intrucat vointa generala se realizeaza la nivelul Parlamentului, acesta, in ansamblul sau, are un mandat ce rezulta din modul de exercitare si realizare a mandatului fiecarui parlamentar, care are ca trasaturi, izvorate din art. 61, art. 69 alin. (2) si art. 72 din Constitutie, generalitatea, independenta, irevocabilitatea si protectia constitutionala.

In jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala a retinut ca: ‘Manifestarea suveranitatii cu care este investit Parlamentul ca organ reprezentativ suprem al poporului roman consta, in esenta, in exercitarea puterii legislative - ca unica autoritate legiuitoare a tarii’, insa, in virtutea principiului constitutional al separatiei si echilibrului puterilor in stat - consacrat la art. 1 alin. (4) din Constitutie - Parlamentul are si alte functii, aflate, desigur, in stransa si directa legatura cu rolul sau de unic legiuitor. In realizarea functiilor sale constitutionale, Constitutia confera mandatului parlamentar caracter reprezentativ, art. 69 alin. (1) dispunand ca:
‘In exercitarea mandatului, deputatii si senatorii sunt in serviciul poporului. Garantia suprema a independentei de care se bucura, in exercitarea mandatului, orice parlamentar, este inscrisa in alin. (2) al art. 69 din Legea fundamentala, in sensul ca ‘Orice mandat imperativ este nul.»”. (Decizia nr. 611/2017, par. 114, si Decizia nr. 411/2017, par. 29).
In cazul legii criticate, cele doua puncte ale art. unic folosesc formulari imperative precum ‘vor fi supuse’, respectiv ‘preia’.

Modificarile aduse de Parlament

In conditiile in care acestea prescriu conduita de urmat a deputatilor si senatorilor atunci cand formuleaza propuneri legislative cu impact asupra mediului de afaceri, apreciem ca modificarile aduse de Parlament aduc atingere art. 61 si art. 69 alin. (2) din Constitutie. Mai mult, nerespectarea obligatiei de a justifica nepreluarea tuturor propunerilor nici nu ar putea atrage raspunderea senatorului ori deputatului respectiv pentru modul in care isi exercita mandatul parlamentar.

2. Incalcarea art. 1 alin. (5), art. 74 alin. (1) si art. 147 alin. (4) din Constitutie

Prin raportare la continutul normelor criticate, consideram ca pct. 1 si 2 ale art. unic din legea supusa controlului de constitutionalitate nu indeplinesc cerintele de claritate si previzibilitate a legii, contrar art. 1 alin. (5) din Constitutie in componenta sa referitoare la calitatea legii, asa cum au fost dezvoltate intr-o ampla jurisprudenta a Curtii Constitutionale.
O prima neclaritate rezulta din lipsa corelarii normelor propuse cu ansamblul reglementarilor existente. Astfel, referitor la necesitatea crearii unui cadru favorabil infiintarii si dezvoltarii intreprinderilor mici si mijlocii, capitolul II din Legea nr. 346/2004 prevede la art. 9 alin. (1) ca: ‘Ministerele, celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, autoritatile administratiei publice locale si camerele de comert si industrie, in cadrul competentei lor, au obligatia sa elaboreze politici si sa asigure masuri si actiuni menite sa contribuie la protectia intreprinderilor mici si mijlocii in raporturile lor cu statul, in special prin simplificarea procedurilor administrative si prin prevenirea cresterii nejustificate a costurilor legate de conformarea acestora fata de reglementarile in vigoare.
Asadar, desi sfera stabilita de acest articol vizeaza administratia centrala si locala, respectiv camerele de comert si industrie, pct.1 al art. unic din legea supusa controlului de constitutionalitate face referire si la „propunerile legislative ale deputatilor si senatorilor;, iar pct. 2 al art. unic foloseste sintagma ‘initiatorul actului normativ’.

Interretarea sistematica

Pe de-o parte, intr-o interpretare sistematica se intelege ca in sfera initiatorilor sunt cuprinsi si deputatii si senatorii, acestia avand obligatia de a prelua propunerile rezultate in urma consultarilor care au stat la baza intocmirii raportului privind aplicarea Testului IMM, avand ca scop finalizarea proiectului de act normativ. Pe de alta parte, avand in vedere ca sfera autoritatilor vizate de acest mecanism nu este modificata, s-ar putea interpreta ca art. unic pct. 2 din legea supusa controlului de constitutionalitate s-ar aplica doar acestor autoritati, nu si parlamentarilor. In concluzie, prin modul deficitar de redactare, este neclara sfera initiatorilor carora le incumba obligatia prevazuta de art. 91 alin. (42) din Legea nr. 346/2004, astfel cum acesta a fost modificat si completat prin legea dedusa controlului de constitutionalitate.

Iohannis reclama neclaritatea legii

O a doua neclaritate rezulta din insusi modul de formulare a modificarilor si completarilor prevazute de pct. 2 al art. unic din legea supusa controlului de constitutionalitate. Astfel, desi legiuitorul a folosit in prima teza o formulare imperativa, utilizand sintagma „preia”, in teza a doua se instituie o obligatie in sarcina initiatorului, in ipoteza nepreluarii tuturor propunerilor formulate in cadrul consultarilor, respectiv de a justifica acest lucru printr-o nota publicata pe site-ul propriu.
In cazul in care obligatia incumba deputatilor sau senatorilor care isi exercita dreptul constitutional de initiativa legislativa, este neclar cum anume se va materializa obligatia de publicare a notei justificative si daca aceasta se refera la publicarea pe pagina de internet a Camerei din care face parte membrul Parlamentului sau pe paginile celor doua Camere.
Or, potrivit jurisprudentei Curtii Constitutionale, ‘de principiu, orice act normativ trebuie sa indeplineasca anumite conditii calitative, printre acestea numarandu-se previzibilitatea, ceea ce presupune ca acesta trebuie sa fie suficient de precis si clar pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficienta a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - sa prevada intr-o masura rezonabila, in circumstantele spetei, consecintele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate sa fie dificil sa se redacteze legi de o precizie totala si o anumita suplete poate chiar sa se dovedeasca de dorit, suplete care nu trebuie sa afecteze insa previzibilitatea legii’ (Decizia nr. 447/2013).

Normele de tehnica legislativa

De asemenea, potrivit art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, ‘forma si estetica exprimarii nu trebuie sa prejudicieze stilul juridic, precizia si claritatea dispozitiilor’, iar, potrivit art. 36 alin. (1) din acelasi act normativ, ‘actele normative trebuie redactate intr-un limbaj si stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar si precis, care sa excluda orice echivoc, cu respectarea stricta a regulilor gramaticale si de ortografie’. Instanta constitutionala a mai aratat ca „inconsecvente de natura terminologica, omisiuni sau contradictii cu insesi textele legii, apte sa creeze incertitudine sub aspectul operatiunilor juridice reglementate (…), genereaza o lipsa de coerenta, claritate si previzibilitate a normei legale, care este de natura sa infranga principiul securitatii juridice, sub aspectul componentei sale referitoare la claritatea si previzibilitatea legii.” (Decizia nr. 1/2014).

Criticiile presedintelui

Fata de cele de mai sus, prin raportare la jurisprudenta Curtii Constitutionale, apreciem ca normele criticate sunt lipsite de claritate, precizie si previzibilitate, contrar art. 1 alin. (5) din Constitutie in dimensiunea sa referitoare la calitatea legii.
Dintr-o alta perspectiva, subliniem ca initiativa legislativa este prima etapa in procedura de elaborare a legilor ce include si etapa de avizare a proiectelor de legi anterior sesizarii Parlamentului, in conformitate cu Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa.
In privinta avizarii proiectelor, Legea nr. 24/2000, ce stabileste regulile pentru intocmirea si depunerea initiativelor legislative, prevede la art. 9 ca:
‘(1) In cazurile prevazute de lege, in faza de elaborare a proiectelor de acte normative initiatorul trebuie sa solicite avizul autoritatilor interesate in aplicarea acestora, in functie de obiectul reglementarii;
(2) Dupa elaborarea lor si incheierea procedurii de avizare prevazute la alin. (1), proiectele de legi, propunerile legislative, precum si proiectele de ordonante si de hotarari cu caracter normativ ale Guvernului se supun in mod obligatoriu avizarii Consiliului Legislativ’.
Din perspectiva naturii juridice a Testului IMM, apreciem ca acesta reprezinta o evaluare preliminara a impactului unei reglementari care are relevanta pentru domeniul intreprinderilor mici si mijlocii, realizata de initiator, pentru asigurarea unui mediu favorabil initierii si dezvoltarii afacerilor, in conformitate cu art. 91 din Legea nr. 346/2004.
Or, evaluarea preliminara a impactului noilor reglementari este prevazuta ca etapa distincta in art. 7 din Legea nr. 24/2000 care la alin. (6) stabileste ca: ‘Aplicarea dispozitiilor alin. (1)-(5) nu este obligatorie in cazul initiativelor legislative ale deputatilor si senatorilor, precum si al celor bazate pe initiativa cetatenilor’.

Evaluarea preliminara

Asadar, in cazul initiativelor legislative ale parlamentarilor etapa evaluarii preliminare a impactului noilor reglementari nu este obligatorie. Or, din analiza continutului normativ al pct. 1 si 2 ale art. unic, nu rezulta cu claritate daca includerea deputatilor si senatorilor in sfera de aplicare a normelor amintite are semnificatia unei derogari de la art. 7 alin. (6) din Legea nr. 24/2000, aspect ce va genera confuzie in aplicare si chiar refuzul inregistrarii unor propuneri legislative pentru neparcurgerea acestei etape.
Evaluarea preliminara a impactului realizata de deputati si senatori, prin aplicarea Testului IMM, apare asadar ca o etapa preliminara procedurii de avizare. Cu toate acestea, ulterior realizarii Testului IMM, deputatii si senatorii sunt obligati sa transmita Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra intreprinderilor mici si mijlocii, spre analiza, propunerile lor legislative.
Grupul pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra intreprinderilor mici si mijlocii este un organism consultativ, fara personalitate juridica, care functioneaza sub coordonarea Ministerului Antreprenoriatului si Turismului. Potrivit art. 9 alin. (4) din Legea nr. 346/2004, acest grup analizeaza raportul privind aplicarea Testului IMM si emite un aviz consultativ cu privire la oportunitatea aprobarii proiectului de act normativ evaluat, aviz consultativ care se va transmite deputatului sau senatorului.
Asadar, rezulta ca supunerea de catre parlamentari a proiectelor de acte normative cu impact asupra mediului de afaceri ‘analizei’ acestei structuri consultative reprezinta tot o procedura de avizare, creandu-se o confuzie suplimentara cu privire la momentul in care aceasta intervine, respectiv ‘inainte de a fi transmise spre avizare’.

Propunerile legislative

In aceste conditii, in cazul propunerilor legislative initiate de deputati sau senatori, consideram ca este neclar momentul la care au loc aplicarea testului IMM si supunerea spre avizare Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra intreprinderilor mici si mijlocii, prin raportare la normele de tehnica legislativa, la regulamentele celor doua Camere ale Parlamentului, respectiv la Legea nr. 96/2006 privind statutul deputatilor si senatorilor.
Pentru aceste considerente, apreciem ca normele criticate sunt contrare art. 1 alin. (5) si art. 74 alin. (1) din Constitutie.
In considerarea argumentelor expuse, va solicit sa admiteti sesizarea de neconstitutionalitate si sa constatati ca Legea privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 10/2022 pentru modificarea si completarea Legii nr. 346/2004 privind stimularea infiintarii si dezvoltarii intreprinderilor mici si mijlocii este neconstitutionala”.