Lumea Banilor prezinta Decizia 790 a Curtii Constitutionale privind solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art.34 alin.(2) din Legea 188/1999 privind Statutul functionarilor publici.

In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate se arata, in esenta, ca textul de lege criticat creeaza o inegalitate intre functionarii publici de executie care pot fi alesi sau numiti intr-o functie de demnitate publica in conditiile in care isi suspenda raporturile de serviciu, potrivit art.94 alin.(1) lit.a) din Legea nr.188/1999, si functionarii publici de conducere si inaltii functionari publici care, potrivit textului de lege criticat, pot fi numiti in functii de demnitate publica doar daca inceteaza raportul de serviciu.

Se creeaza o discriminare intre persoane aflate in situatii identice, fara o justificare, si un privilegiu pentru functionarii publici de executie, arata initatorii. Se sustine ca dupa incetarea mandatului pentru functia sau demnitatea publica, functionarii de executie pot reveni in functia detinuta anterior deoarece raportul lor de serviciu este suspendat, pe cand functionarii publici de conducere si inaltii functionari publici nu mai pot reveni in functie, raportul lor de serviciu incetand potrivit textului de lege criticat. Discriminarea se realizeaza si fata de celelalte categorii de subiecti de drept care candideaza pentru functia eligibila de primar si care, potrivit art.30 din Legea nr.393/2004, la incetarea mandatului de primar au dreptul sa-si reia activitatea in executarea acelorasi contracte de munca sau de numire.

Potrivit jurisprudentei Curtii Constitutionale, discriminarea se bazeaza pe notiunea de excludere de la un drept, iar remediul constitutional specific, in cazul constatarii neconstitutionalitatii discriminarii, il constituie acordarea sau accesul la beneficiul dreptului si categoriilor excluse. Potrivit art.27 alin.(2) din Legea nr.188/1999 este interzisa orice discriminare intre functionarii publici, iar potrivit art.1 alin.(2) si alin.(3) din Ordonanta Guvernului nr.137/2000 privind prevenirea si sanctionarea tuturor formelor de discriminare, principiile egalitatii si al excluderii privilegiilor si nediscriminarii sunt garantate persoanelor aflate in situatii comparabile.

Obiectul exceptiei

Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile art.34 alin.(2) din Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.365 din 29 mai 2007, care aveau, la data sesizarii Curtii Constitutionale, urmatorul cuprins: „(2) Inaltii functionari publici si functionarii publici de conducere pot fi numiti in functii de demnitate publica numai dupa incetarea, in conditiile legii, a raporturilor de serviciu.”

Textul de lege criticat a fost modificat prin art.I pct.6 din Legea nr.156/2018 pentru modificarea si completarea Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.554 din 3 iulie 2018, fara a prelua solutia legislativa supusa controlului, iar ulterior Legea nr.188/1999 a fost abrogata prin art.597 alin.(2) lit.b) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.57/2019 privind Codul administrativ, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.555 din 5 iulie 2019, cu exceptia anumitor articole, intre care nu se regaseste art.34.

In raport cu evolutia legislativa anterior expusa si avand in vedere cele retinute in Decizia Curtii Constitutionale nr.766 din 15 iunie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.549 din 3 august 2011, prin prezenta decizie Curtea arata ca se va pronunta asupra prevederilor art.34 alin.(2) din Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici, in redactarea anterioara modificarilor aduse prin Legea nr.156/2018.

In urma analizarii dosarului, CCR a admis obiectia de neconstitutionalitate.

Iata decizia Curtii:

“Admite exceptia de neconstitutionalitate si constata ca dispozitiile art.34 alin.(2) din Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici, in redactarea anterioara modificarilor aduse prin Legea nr.156/2018 pentru modificarea si completarea Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici, sunt neconstitutionale. Definitiva si general obligatorie. Decizia se comunica celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Inaltei Curti de Casatie si Justitie – Sectia de contencios administrativ si fiscal si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I”.

Iata pasaje din decizia CCR, pe care o publicam integral la finalul articolului:

“Examinand exceptia de neconstitutionalitate Curtea va observa, mai intai, evolutia legislativa in ceea ce priveste reglementarea regimului incompatibilitatilor functionarilor publici sub aspectul obligatiei suspendarii sau incetarii raporturilor de serviciu dupa alegerea intr-o functie de demnitate publica. In acest sens, Curtea observa ca, inca de la intrarea in vigoare a Legii nr.188/1999, in art.56–58 a fost reglementat un regim al incompatibilitatilor pentru functionarii publici potrivit caruia functionarii publici, cu exceptia functionarilor publici civili din ministerele privind apararea nationala, ordinea publica si siguranta nationala, puteau fi alesi sau numiti pentru exercitarea unei functii de demnitate publica, pe durata acesteia ei fiind suspendati din functia publica pe care o detineau, iar dupa expirarea mandatului autoritatile sau institutiile publice in cadrul carora functionasera erau obligate sa le asigure functia publica avuta sau una echivalenta.

Reglementarea masurii suspendarii din functie pe durata exercitarii functiei de demnitate publica a fost mentinuta de la intrarea in vigoare a Legii nr.188/1999 pana in anul 2006 cand, prin art.I pct.33 din Legea nr.251/2006 pentru modificarea si completarea Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.574 din 4 iulie 2006, a fost modificat art.33 alin.(2) din Legea nr.188/1999 in sensul in care inaltii functionari publici si functionarii publici de conducere pot fi numiti in functii de demnitate publica numai dupa incetarea, in conditiile legii, a raporturilor de serviciu. Dupa republicarea Legii nr.188/1999, art.33 a fost renumerotat devenind art.34, al carui alineat (2) este criticat in prezenta cauza. Ulterior, prin art.I pct.6–8 din Legea nr.156/2018 pentru modificarea si completarea Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.554 din 3 iulie 2018, legiuitorul a revenit asupra optiunii sale si a modificat art.34 alin.(2) reintroducand obligativitatea suspendarii, iar nu a incetarii raporturilor de serviciu ale inaltilor functionari publici si ale functionarilor publici de conducere numiti in functii de demnitate publica.

Raportul de serviciu

In prezent, potrivit art.513 alin.(1) lit.a) si b) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.57/2019 privind Codul administrativ, raportul de serviciu se suspenda de drept atunci cand functionarul este numit sau ales intr-o functie de demnitate publica, pentru perioada respectiva. 15. Din analiza cadrului legislativ anterior mentionat, Curtea retine ca pentru perioada cuprinsa intre 19 iulie 2006 (cand a intrat in vigoare Legea nr.251/2006) si 6 iulie 2018 (cand a intrat in vigoare Legea nr.156/2018) legiuitorul a optat pentru solutia incetarii raporturilor de serviciu ale functionarilor publici de conducere si ale inaltilor functionari publici in cazurile in care au candidat pentru o functie de demnitate publica sau au fost numiti intr-o functie de demnitate publica. Spre deosebire de aceste categorii, pentru categoria functionarilor publici de executie a fost obligatorie doar suspendarea raporturilor de serviciu.

Curtea retine ca Legea nr.188/1999 reglementeaza regimul general al raporturilor juridice dintre functionarii publici si stat, respectiv raporturile acestora de serviciu. Scopul legii il constituie asigurarea unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient si impartial, in interesul cetatenilor, precum si al autoritatilor si institutiilor publice din administratia publica centrala si locala. Functia publica este definita de lege ca reprezentand ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala, administratia publica locala si autoritatile administrative autonome [art.1, art.2 alin.(1) si art.3 lit.f) din Legea nr188/1999].

Accesul la functiile publice

Raporturile de serviciu ale functionarilor publici intra sub protectia dispozitiilor art.16 alin.(3) din Constitutie. Astfel, potrivit art.16 alin.(3) din Constitutie, accesul la functiile publice se face ‘in conditiile legii’.. Dreptul de acces la functiile publice este complex, fiind compus din cel putin trei elemente esentiale, si anume: accesul/ocuparea efectiva a functiilor publice prin concurs, exercitarea atributelor de functie publica si incetarea raporturilor de serviciu. Aceste elemente sunt legate intrinsec de cariera functionarului public si sunt inerente oricarei functii publice, iar unul dintre principiile care stau la baza exercitarii functiei publice, in intelesul art.16 alin.(3) din Constitutie, il reprezinta stabilitatea in exercitarea acesteia (a se vedea Decizia nr.414 din 14 aprilie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.291 din 4 mai 2010).

Jurisprudenta CCR

Curtea reaminteste ca, potrivit jurisprudentei sale, garantia stabilitatii oricarui loc de munca si cu atat mai mult a functiei publice pe care legea o prevede in mod expres, reprezinta un aspect al ocrotirii dreptului la munca. Astfel, prin Decizia nr.279 din 23 aprilie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.431 din 17 iunie 2015, paragraful 30, Curtea a statuat ca dreptul la munca este un drept complex, ce implica diferite aspecte, dintre care libertatea alegerii profesiei si a locului de munca reprezinta numai una dintre componentele acestui drept. Odata dobandit un loc de munca, acesta trebuie sa se bucure de o serie de garantii care sa-i asigure stabilitatea, neputand fi de conceput ca prevederile constitutionale ar asigura libertatea de a obtine un loc de munca, dar nu si existenta unor garantii necesare pentru pastrarea acestuia Principiul egalitatii, potrivit jurisprudentei Curtii Constitutionale, ocupa un loc de o importanta particulara in ansamblul dispozitiilor constitutionale.

Astfel, acesta caracterizeaza drepturile si libertatile fundamentale fiind, in acelasi timp, o garantie a fiecarui drept fundamental in parte (a se vedea Decizia nr.464 din 18 iulie 2019, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.646 din 5 august 2019, paragraful 32). 20. Totodata, potrivit jurisprudentei Curtii Constitutionale, principiul egalitatii in fata legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situatii care, in functie de scopul urmarit, nu sunt diferite. De aceea el nu exclude, ci, dimpotriva, presupune solutii diferite pentru situatii diferite.

In consecinta, un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie sa se justifice rational, in respectul principiului egalitatii cetatenilor in fata legii si a autoritatilor publice (a se vedea Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr.1 din 8 februarie 1994, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.69 din 16 februarie 1994).

Garantii ale exercitarii functiei publice

Aplicand considerentele anterior evocate la cauza de fata, Curtea retine ca toti functionarii publici trebuie sa beneficieze, in mod egal, de aceleasi garantii ale exercitarii functiei publice, una dintre acestea fiind stabilitatea in functia publica (a se vedea Decizia nr.414 din 14 aprilie 2010, precitata) Curtea retine ca raportul de serviciu al functionarilor publici de executie se suspenda de drept atunci cand functionarul public este numit sau ales intr-o functie de demnitate publica pe durata respectivului mandat, potrivit art.94 alin.(1) lit.a) din Legea nr.188/1999, in vreme ce raportul de serviciu al inaltilor functionari publici si al functionarilor publici de conducere trebuie sa inceteze la numirea intr-o functie de demnitate publica, potrivit textului de lege criticat.

Rezulta astfel ca, inaltii functionari publici si functionarii publici de conducere, pe de-o parte, si functionarii publici de executie, pe de alta parte, nu beneficiaza de acelasi tratament in exercitarea functiei publice sub aspectul garantiei stabilitatii in aceasta functie, respectiv al reluarii si continuarii raporturilor de serviciu dupa ce inceteaza numirea intr-o functie de demnitate publica.

Tratament juridic diferit

Pentru a verifica daca acest tratament juridic diferit este justificat in raport de prevederile art.16 coroborat cu art.41 din Constitutie, Curtea va analiza, prin prisma unui test de proportionalitate dezvoltat in jurisprudenta acesteia (a se vedea, in acest sens, Decizia nr.898 din 17 decembrie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.148 din 26 februarie 2016), daca solutia legislativa a incetarii raporturilor de serviciu ale inaltilor functionari publici si ale functionarilor publici de conducere in cazul numirii intr-o functie de demnitate publica are o justificare rationala, daca are un scop legitim si daca este proportionala cu acel scop.

Astfel, conform principiului proportionalitatii, orice masura luata trebuie sa aiba o justificare rationala, adica sa fie adecvata si capabila in mod obiectiv sa duca la indeplinirea scopului, trebuie sa fie necesara, adica sa fie indispensabila pentru indeplinirea scopului si trebuie sa fie proportionala, adica sa asigure justul echilibru intre interesele concurente pentru a fi corespunzatoare scopului urmarit. In vederea realizarii testului de proportionalitate, Curtea trebuie sa stabileasca scopul urmarit de legiuitor prin masura criticata si daca acesta este unul legitim, intrucat testul de proportionalitate se va putea raporta doar la un scop legitim (a se vedea, in acest sens, Decizia nr.462 din 17 septembrie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, paragraful 30).

Referitor la caracterul adecvat al masurii incetarii raportului de serviciu al inaltilor functionari publici si al functionarilor publici de conducere in cazul numirii intr-o functie de demnitate publica, Curtea observa ca aceasta este capabila in mod obiectiv sa duca la indeplinirea scopului, respectiv garantarea exercitarii cu impartialitate a functiilor publice.

Scopul urmarit de legiuitor

Cu privire la scopul urmarit de legiuitor prin textul de lege criticat, Curtea constata ca acesta este unul legitim deoarece reglementarea incompatibilitatilor are ca finalitate asigurarea transparentei in exercitarea functiilor publice si in mediul de afaceri, precum si pentru prevenirea si combaterea coruptiei si garantarea exercitarii cu impartialitate a functiilor publice. In jurisprudenta sa, Curtea a constatat ca instituirea unei astfel de reglementari este impusa de imperativul asigurarii indeplinirii cu obiectivitate de catre persoanele care exercita o demnitate publica sau o functie publica de autoritate a atributiilor ce le revin potrivit Constitutiei, in deplina concordanta cu principiile impartialitatii, integritatii, transparentei deciziei si suprematiei interesului public (a se vedea Decizia nr. 336 din 11 mai 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 669 din 16 august 2017, paragraful 19).

Masura adoptata nu indeplineste conditia

Curtea retine insa ca masura adoptata nu indeplineste conditia de a fi necesara, respectiv indispensabila pentru indeplinirea scopului urmarit, si nici proportionala, adica sa pastreze justul echilibru intre interesele concurente. Astfel, textul criticat nu indeplineste exigenta ingerintei minime, respectiv nu se poate afirma ca legiuitorul nu putea adopta o reglementare alternativa care sa conduca la indeplinirea scopului urmarit cu aceeasi eficienta dar fara sa afecteze drepturile si libertatile fundamentale deja recunoscute. Verificand aceasta exigenta Curtea constata ca legiuitorul putea proceda la adoptarea de masuri mai putin intruzive decat cea criticata in prezenta cauza deoarece, ori de cate ori sunt in discutie drepturi fundamentale, exigentele constitutionale de protectie a acestor drepturi impun o gradare a interventiei etatice, astfel incat optiunea legislativa sa se indrepte catre masurile cel mai putin restrictive de drepturi (a se vedea Decizia nr.597 din 15 iulie 2020, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.923 din 9 octombrie 2020, paragraful 37 si Decizia nr.898 din 17 decembrie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.148 din 26 februarie 2016, paragraful 35). Analizand acest aspect, Curtea retine ca interesul statului de exercitare cu impartialitate a functiilor de demnitate publica putea fi realizat printr-o masura mai putin intruziva, cu titlu exemplificativ putand fi mentionata masura suspendarii raporturilor de serviciu pe perioada exercitarii functiei de demnitate publica asa cum a fost legiferat anterior modificarii Legii nr.188/1999 prin Legea nr.251/2006 si dupa modificarea prin Legea nr.156/2018, solutie care este pastrata si in prezent prin art.513 alin.(1) lit.a) si b) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.57/2019 privind Codul administrativ.

Aceasta masura ar fi servit interesului functionarului public de a nu inceta raportul de munca si, deopotriva, interesului statului de a avea un corp stabil al functionarilor publici care sa beneficieze de continuitate in exercitarea functiei publice.

Interesul statului vs cel a functionarilor

Totodata, Curtea retine ca masura incetarii raporturilor de serviciu ale inaltilor functionari publici si ale functionarilor publici de conducere in cazul numirii intr-o functie de demnitate publica nu este proportionala cu situatia care o determina, adica nu asigura un just echilibru intre interesul public si cel individual. Astfel, este vorba, pe de-o parte, de interesul statului de a reglementa situatiile de incompatibilitate in exercitarea functiilor de demnitate publica si, pe de alta parte, de interesul inaltilor functionari publici si functionarilor publici de conducere de a avea stabilitate in functia publica, stabilitate ce reprezinta un aspect al dreptului acestora la munca. Legiuitorului ii revine obligatia constitutionala de a identifica acest punct de echilibru dintre cele doua interese concurente pentru ca acestea impreuna si fiecare in parte sa se realizeze (a se vedea, ad similis, Decizia nr.731 din 6 noiembrie 2019, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.59 din 29 ianuarie 2020, paragraful 66). 29.

In concluzie, avand in vedere toate aceste considerente, Curtea retine ca textul de lege criticat aduce atingere art.16 si art.41 din Constitutie, deoarece instituie o inegalitate care nu are la baza un criteriu obiectiv si rational intre categoria inaltilor functionari publici si functionarilor publici de conducere, pe de o parte, si aceea a functionarilor publici de executie, pe de alta parte, prin raportare la criteriul stabilitatii in functia publica”.

*Cititi aici integral decizia CCR